Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lutego 2021 r. po rozpoznaniu skargi [...] (Skarżącej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] czerwca 2020 r., w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] (Burmistrz) z [...] marca 2020 r., jak również zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 31 marca 2020 r. Burmistrz odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem [...] wskazując jako powód odmowy fakt stwierdzenia niepełnosprawności u [...] po 18 roku życia oraz fakt pozostawania przez niego w związku małżeńskim.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W związku powyższym Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na stwierdzenie niepełnosprawności po 18 roku życia była niezasadna.
Kolegium wskazało, że [...] pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona [...] nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznało zatem, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17a ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że z przepisu tego wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd podzielił pogląd Kolegium, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucjynego z 21 października 2014 r., zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
Sąd uznał natomiast, że sam fakt nieposiadania przez żonę [...] - [...] – orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej. Podkreślił, że takie stanowisko bazuje na wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się, dominujący obecnie, pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Sąd wyjaśnił, że w praktyce chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Sąd podzielił również pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok NSA z 13.11.2015 r., I OSK 1230/14, CBOSA). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.
Sąd powołał się na stanowisko sądów administracyjnych ukształtowane pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) zgodnie z którym przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15, CBOSA).
Sąd podkreślił, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 i art. 130 k.r.o.), a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie.
Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. m.in. wyroki WSA: z 08.03.2012 r., IV SA/Wr 848/11; z 13.04.2012 r., II SA/Rz 121/12; z 13.06.2012 r., II SA/Po 242/12; z 11.10.2012 r., II SA/Bk 642/12; z 22.01.2013 r., II SA/Ol 1391/12; z 04.04.2013 r., II SA/Bk 987/12; z 19.02.2015 r., IV SA/Wr 924/14; z 19.12.2018 r., IV SA/Gl 925/18; z 24.06.2019 r., II SA/Rz 522/19; z 26.11.2019 r., II SA/Bk 649/19; z 04.12.2019 r., II SA/Bd 972/19; z 20.01.2020 r., III SA/Kr 1248/19; z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19; z 12.03.2020 r., II SA/Ol 28/20; z 14.05.2020 r., II SA/Po 25/20 – CBOSA).
Sąd wskazał, że organy obu instancji niezasadnie – bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy żona [...] jest w stanie taką opiekę sprawować. Sąd podkreślił, że organy prowadzące postępowanie tą kwestią w ogóle się nie zajęły, w szczególności nie zgromadziły w tej materii żadnego materiału dowodowego.
Sąd uznał zatem, że organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (SKO – w związku z art. 140 k.p.a.). Sąd wyjaśnił, że nie można z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym – i to legitymujący się formalnym orzeczeniem – nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tej opieki wymagającym.
Sąd wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku i wyjaśni, czy żona niepełnosprawnego [...] może obiektywnie sprawować niezbędną opiekę nad mężem, ewentualnie pokrywać koszty tej opieki, a w konsekwencji – czy przy wyżej przedstawionym rozumieniu przesłanek z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. istnieją jednak podstawy do przyznania Skarżącej.
Kolegium wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.
Działając w trybie art.174 pkt 1 p.p.s.a. Kolegium skarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a) i art.135 p.p.s.a. w zw. z art.17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w rozumieniu tego ostatniego przepisu okolicznościami wyłączającymi obowiązek alimentacyjny małżonka wobec jego małżonka wymagającego opieki, mogą być relacje między małżonkami lub wykonywanie pracy zawodowej przez tego małżonka - potencjalnego opiekuna, jak też jego sytuacja materialna/finansowa (która nie pozwala na realizowanie opieki poprzez świadczenia pieniężne).
Działając w trybie art.174 pkt 2 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 §1, art.80, art.107 § 3 w zw. z art.140 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium nie zebrało materiału dowodowego i w związku z tym nie rozważyło i nie wyjaśniło, czy [...] jest w stanie sprawować opiekę nad mężem, [...].
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jest uzasadniony. Sąd Wojewódzki przyjął, że Kolegium nie zebrało w sposób należyty materiału dowodowego i nie ustaliło, czy [...] jest w stanie sprawować opiekę nad mężem.
Tymczasem z decyzji Kolegium wprost wynika, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, że [...] nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Kolegium ustaliło jednak również, że jest ona osobą aktywną zawodowo i nie podejmuje się opieką nad mężem z własnej woli, a nie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niej.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych przedstawionych przez organy znajduje się wywiad środowiskowy, z którego wynika, że oboje małżonkowie zamieszkują wspólne mieszkanie, jednak prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Z wywiadu wynika, że [...] jest nerwowy, po udarze ma problemy z wysławianiem się. Z oświadczenia jego żony [...] wynika, że jest aktywna zawodowo, pracuje na pełen etat. Z treści wywiadu wynika, że między małżonkami istnieją nieporozumienia, które są przyczyną niepodejmowania opieki przez [...] nad mężem.
Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy wyjaśniający, z jakich przyczyn [...] nie sprawuje opieki nad małżonkiem znajdował się w aktach sprawy. Został również oceniony w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.
Zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania to jest art.145 §1 pkt 1 lit. c) i art.135 p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 §1, art.80, art.107 § 3 w zw. z art.140 k.p.a. uznać należało za zasadny.
Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie obowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli współmałżonek, który nie podejmuje się opieki, nie jest w stanie pokryć kosztów opieki nad osobą niepełnosprawną.
Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi zatem do rozszerzenia wyjątku zawartego w analizowanym przepisie.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2021 r. I OSK 700/21).
Ustawodawca dostrzegając, że mogą zaistnieć sytuacje w których realizacja obowiązku wzajemnego wsparcia i zaspokajania potrzeb nie będzie możliwa z uwagi na okoliczności związane ze stanem zdrowia współmałżonków wprowadził w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zapis zgodnie z którym w sytuacji, w której współmałżonek sam jest osobą wymagającą opieki, ciążący na nim wobec drugiego współmałżonka obowiązek opieki może być wypełniony przez osobę obowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności np. przez zstępnego. Sytuacją taką jest legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rzeczywiście, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym nawet w sytuacji, w której współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mogą zaistnieć sytuacje, w których z przyczyn obiektywny nie będzie on mógł zrealizować obowiązku opieki. Wówczas obowiązek ten ciążyć będzie na osobach zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. W razie spełnienia przez te osoby przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przysługuje im zasiłek pielęgnacyjny.
Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że chodzi tu o sytuacje obiektywne, niezależne od woli współmałżonka, takie jak podeszły wiek, czy problemy zdrowotne, które uniemożliwiają zapewnienie w danych okolicznościach faktycznych opieki nad współmałżonkiem. Okolicznością taką może być również fakt przebywania przez współmałżonka w domu pomocy społecznej czy placówce opiekuńczej.
Za okoliczność taką nie można jednak uznać zatrudnienia współmałżonka, jego braku gotowości do rezygnacji z zatrudnienia oraz istniejących między małżonkami konfliktów. Skoro pozostają oni nadal w związku małżeńskim oznacza to, że nadal ciążą na nich zarówno prawa jak i obowiązki wynikające z kodeksu rodzinnego o opiekuńczego.
Bez znaczenia pozostaje również w takiej sytuacji wysokość dochodów uzyskiwanych przez małżonka z tytułu umowy o pracę. Świadczenia pielęgnacyjnego, finansowanego ze środków publicznych, nie można traktować jako "dodatku" do dochodów rodziny, który może być przyznany osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności i nie podejmującej zatrudnienia, gdy osoba, uprawniona do jego otrzymania w pierwszej kolejności nie chce zrezygnować z zatrudnienia celem podjęcia się opieki.
W tej sytuacji, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 p.p.s.a., skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, zaś strona przeciwna w terminie 14 dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.