Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 581/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.O. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] - po wznowieniu postępowania - decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. o rejestracji samochodu marki [...], nr rej. [...], nr [...] oraz odmówił rejestracji ww. pojazdu i zażądał zwrotu tablic rejestracyjnych [...] i dowodu rejestracyjnego serii [...] nr [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji.
Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 10 listopada 2015 r. (potwierdzenie odbioru decyzji przez J.S.- dorosły domownik); zawierała ona pouczenie o możliwości i sposobie wniesienia odwołania oraz o 14 dniowym terminie do jego wniesienia. Ostatnim dniem do skutecznego wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji był dzień 24 listopada 2015 r., jako ostatni dzień 14 dniowego terminu. Z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem nadał w urzędzie pocztowym odwołanie od przedmiotowej decyzji skierowane do Starosty [...] w dniu 9 grudnia 2015 r., czyli piętnastego dnia po upływie terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Data 9 grudnia 2015 r. widnieje na kopercie; jest to pieczątka - datownik urzędu pocztowego "[...]". Tego samego dnia, tj. 9 grudnia 2015 r., pełnomocnik skarżącego zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji.
SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. To rozstrzygnięcie obligowało organ, zdaniem Kolegium, do wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającego, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu.
Na powyższe postanowienie M.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że Sądowi wiadome jest z urzędu, że SKO, w związku ze złożonym przez stronę w trybie art. 58 § 1 k.p.a. podaniem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. Skarżący wniósł w terminie skargę do WSA w Warszawie na ww. postanowienie (sygn. akt VII SA/Wa 582/16). Oznacza to, że SKO rozpoznało tego samego dnia (28 grudnia 2015 r.) dwie sprawy skarżącego: jako pierwszą o przywrócenie terminu, w sposób określony w art. 59 § 1 k.p.a., odmawiając przywrócenia terminu do złożenia odwołania i jako drugą z kolei, w trybie art. 134 k.p.a., złożonego przez skarżącego przy podaniu o przywrócenie terminu odwołania od decyzji, stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego dla jego wniesienia.
Świadczy o tym kolejność numerów (znaków sprawy), użytych przez SKO w nagłówkach obu postanowień. Powyższe nie oznacza wprawdzie, że SKO było przy orzekaniu o odwołaniu skarżącego od ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. związane treścią własnego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania (art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), gdyż postanowienie odmowne nie zostało jeszcze stronie doręczone, ale nie ulega wątpliwości, że miało wiedzę o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Organ rozpoznający sprawę z wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozstrzyga wniosek merytorycznie (art. 123 § 2 in fine w zw. z art. 59 § 2 k.p.a.) i ostatecznie. Ta cecha postanowienia organu sprawia, że musi on brać pod uwagę ostateczny charakter postanowienia przy orzekaniu w sprawach związanych z wydanym postanowieniem. Taką zaś związaną sprawą jest orzeczenie w kwestii dotyczącej złożonego z podaniem o przywrócenie terminu odwołania od decyzji Starosty, o której mowa powyżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu skarżącego o niedopuszczalności orzekania w trybie art. 134 k.p.a. w sytuacji uprzedniego orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest w systemie prawa administracyjnego dopuszczalne. Stanowi ono bowiem wyraz woli organu niepozostawienia któregokolwiek z żądań strony bez rozpoznania, również w zakresie wskazanym przez przepis prawa cogentis, w tym wypadku art. 134 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że charakter tego przepisu nie jest dyspozytywny poprzez użycie sformułowania kategorycznego, że organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dlatego też zarzut skargi, dotyczący naruszenia ww. przepisu nie jest uzasadniony.
W ocenie Sądu, zarzut skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 43 k.p.a. w postaci przyjęcia przez organ domniemania o niewzruszalności domniemania doręczenia jest nietrafny, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia takiego wniosku nie usprawiedliwia. Organ takiej zasady nie formułuje, a jedynie stwierdza, że doręczenie było prawidłowe i Sąd taką ocenę podzielił.
Za nietrafny uznał Sąd również zarzut naruszenia przez SKO art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji o rejestracji przedmiotowego pojazdu. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu na adres ul. [...], S. – również w trybie art. 43 k.p.a.; odebrane zostało przez J.S. Z twierdzeń pełnomocnika skarżącego nie wynika, że skarżący wymeldował się z dotychczasowego miejsca pobytu, zmienił adres lub miejsce zamieszkania, a jedynie, że "przeniósł ośrodek interesów życiowych do S.". Ustawodawca nakazuje natomiast doręczać korespondencję od organów w mieszkaniu lub miejscu pracy, a nie w ośrodku interesów życiowych strony. Dlatego też organ, niemający wiedzy o jakiejkolwiek zmianie mieszkania lub adresu, prawidłowo zaadresował przesyłki z orzeczeniami.
Nie zasługuje na uznanie – w ocenie Sądu – podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 58 k.p.a., gdyż podstawą kontrolowanego postanowienia nie był ten przepis, ale art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Art. 58 k.p.a. ma zastosowanie w orzekaniu o podaniu przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a to nie było przedmiotem zaskarżonego postanowienia.
Nie została również naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i art. 78 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis nakazuje uwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność istotna dla sprawy. W sprawie niniejszej, SKO orzekało w sytuacji, w której istniało odrębne, ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenie terminu i dlatego wnioski dowodowe, o których wspomina skarżący dla sprawy nie miały znaczenia. Organ nie orzekał bowiem o skutkach winy lub jej braku w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jako przesłankach z innego przepisu (art. 58 k.p.a.), niż ten, który stał się podstawą postanowienia (art. 134 k.p.a.). Stan faktyczny został w sposób wystarczający dla podjęcia określonego orzeczenia wyjaśniony, zaś swym orzeczeniem organ nie naruszył ani zasady praworządności, ani też nie naruszył w sposób niedozwolony prawem słusznego interesu strony.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 41 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na błędnej jego wykładni jakiej dopuścił się Sąd w toku kontroli działalności administracji publicznej w trybie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), która to wykładnia doprowadziła do powielenia wniosku organu poprzez przyjęcie, że obowiązek informowania o zmianie miejsca adresu obciążał skarżącego podczas, gdy postępowanie było przed jego wznowieniem prawomocnie zakończone, więc obowiązek informowania organu o zmianie adresu wygasł;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 7 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. polegającą na błędnej jego wykładni jakiej dopuścił się Sąd w toku kontroli działalności administracji publicznej w trybie art. 3 § 1 P.p.s.a., jaka przejawiała się w wyartykułowaniu przez Sąd tezy, że "z twierdzeń pełnomocnika skarżącego nie wynika, że skarżący wymeldował się z dotychczasowego miejsca pobytu, zmienił adres lub miejsce zamieszkania, a jedynie, że przeniósł ośrodek interesów życiowych do S." przy jednoczesnym przyjęciu, że "w sprawie niniejszej, co Sąd ponownie wyjaśnia, SKO orzekało w sytuacji, w której istniało odrębne, ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenie terminu i dlatego wnioski dowodowe, o których wspomina skarżący dla sprawy nie miały znaczenia." W efekcie Sąd powielił rozumowanie organu, że z jednej strony skarżący miał nie dowieść, że nie mieszka pod adresem na jaki doręczono decyzję, a z drugiej zbywa się milczeniem niezrealizowany przez organ wniosek dowodowy (czyli nawet więcej niż uprawdopodobnienie) jaki dowiódłby, że skarżący mieszka w S.;
- 3. naruszenie prawa proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli zaskarżonego orzeczenia, jego nieuchyleniu. Zarzut ten ma charakter następczy i jest skutkiem ww. zarzutów.
Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 k.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania.
Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13). Wszczynając postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu.
W powyższym zakresie argumentacja Sądu I instancji jest wadliwa. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.
W myśl art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Jak podał skarżący, od pewnego czasu przeniósł on swój ośrodek interesów życiowych do S. Nie mieszka w S. Pod adresem na jaki organ doręczał przesyłki tj. S., ul. [...] mieszka J.S., babcia M.O., osoba w podeszłym wieku (ma około 84 lata). Odebrała ona pisma organu, o czym zapomniała poinformować skarżącego. Nie może jednak ujść uwadze, że podczas doręczenia przesyłek babci skarżącego przez listonosza, jako dorosłemu domownikowi adresata, nie odmówiła ona jej przyjęcia, nie poinformowała listonosza o tym, że M.O. pod tym adresem nie mieszka, nie odmówiła przekazania korespondencji adresatowi czyli jej wnuczkowi, w żaden sposób nie dała wyrazu temu, że skarżący przebywa pod innym adresem. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przesyłki organu, zawierające jego rozstrzygnięcia zostały nieprawidłowo doręczone w trybie art. 43 k.p.a. na adres S., ul. [...].
Skarżący w toku postępowania, nie obalił domniemania doręczenia w powyższym trybie w sposób skuteczny. Nie można także upatrywać wadliwości w działaniach organu w związku z tym, że nie przeprowadził on wnioskowanego postępowania dowodowego z zeznań babki skarżącego. Przedstawione ustalenia faktyczne związane z okolicznościami doręczania przesyłek dorosłemu domownikowi nie budzą wątpliwości. Skarżący domaga się jedynie następczej weryfikacji intencji jego babki w zakresie zobowiązania się do oddania przesyłki adresatowi. Nie może to jednak prowadzić, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przyczyn wskazanych wyżej, do zmiany stanowiska odnośnie do prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 43 k.p.a. Nie zachodzą zatem w tym przypadku podstawy zastosowania art. 78 § 1 k.p.a. gdyż przedmiotem dowodu nie jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Podkreślić także trzeba, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro zatem postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. doręczone zostało skarżącemu w dniu 10 listopada 2015 r., odwołanie wniósł w dniu 9 grudnia 2015 r. i prawomocnie odmówiono skarżącemu przywrócenia uchybionego terminu, to tym samym prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, jest zgodne z prawem.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.