Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 679/09 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzenia postępowania pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] ustalił Z. Z. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., o powierzchni 0,2162 ha, stanowiącej działki nr [...] i [...], obręb B., spowodowanego jej geodezyjnym podziałem.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Przywołując treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że jedną z przesłanek, od spełnienia których ustawodawca uzależnił dopuszczalność wymierzenia przez organ wykonawczy gminy opłaty adiacenckiej, jest obowiązywanie – w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – nie jakiejkolwiek uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, lecz uchwały tego organu ustalającej stawkę w wysokości nie wyższej niż 30%, podjętej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że takie brzmienie powołanych przepisów obowiązuje od 22 października 2007 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), która w art. 1 pkt 38 nadała nową treść art. 98a ust. 1 oraz dodała do niego art. 98a ust. 1a. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym zamieszczony w art. 98a ust. 1 przepis kompetencyjny upoważniał rady gmin do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Treść upoważnienia uległa istotnej zmianie przez obniżenie górnego limitu dopuszczalnej wysokości stawki procentowej z 50% do 30%. Powołując się na przyjęte w polskim prawodawstwie reguły walidacyjne organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na brak w ustawie zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. przepisu przejściowego, zachowującego czasowo w mocy akty prawa miejscowego wydane na podstawie dotychczas obowiązującego art. 98a ust. 1 u.g.n. nie było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z faktem, że w przedmiotowej sprawie podział mający być podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej zatwierdzony został decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., która stała się ostateczna [...] listopada 2006 r., nie jest możliwe – w aktualnym stanie prawnym – podjęcie rozstrzygnięcia nakładającego zobowiązanie na właściciela nieruchomości, skoro w dniu [...] listopada 2006 r. nie mogła obowiązywać uchwała wydana na podstawie upoważnienia obowiązującego od dnia 22 października 2007 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Okręgowy we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucił jej naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomosciami poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał zasadność skargi. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. utraciła moc obowiązującą. Argumentując powyższą tezę Sąd podniósł, że dyrektywa walidacyjna wskazuje, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu, nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Wskutek obniżenia wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania lub zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym. Zmianie co prawda uległy w pewnym zakresie wytyczne dotyczące treści tego aktu poprzez obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże w sytuacji, gdy uchwalona uprzednio stawka mieści się w granicach ustalonych nowelizacją, zmiana ta pozostaje bez wpływu na treść uchwały. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby zostać wydana uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej zarzucił:
- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) poprzez zmianę wytycznych nie skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych;
- art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalona w uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. stawka opłaty adiacenckiej może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej;
- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Sąd przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi oraz w konsekwencji brak wyjaśnienia podstawy prawnej konieczności badania przez Kolegium i organ pierwszej instancji zgodności aktu wykonawczego przepisem upoważniającym.
W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie – na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej - powołując się na obecność w polskim prawodawstwie reguł walidacyjnych oraz na przepisy Konstytucji RP - przeprowadzono szeroki wywód na temat mocy obowiązującej aktów wykonawczych po uchyleniu przepisów upoważniających do ich wydania. Wskazano przede wszystkim, że ocena utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego w sytuacjach zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego delegacji nie może być uzależniona od zgodności aktu ze znowelizowaną delegacją, a tym samym nie może być przesunięta do etapu stosowania prawa. Tylko prawodawca nowelizując upoważnienie ustawowe może dokonać takiej oceny i to w sposób generalny, wobec wszystkich aktów wykonawczych wydawanych na podstawie delegacji. Jeżeli uchyla się ustawę na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Utrzymanie zaś w mocy aktu wykonawczego, który nie jest zgodny z delegacją wymaga przepisu przejściowego. Jeśli brak jest przepisów przejściowych, to nowelizacja delegacji ustawowej, poprzez zmianę wytycznych, skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych. Skoro w niniejszej sprawie uległa zmianie maksymalna stawka opłaty adiacenckiej, jaka mogła być ustalona w akcie wykonawczym, a zatem na etapie stosowania prawa zaistniała już potencjalna niezgodność aktów wykonawczych ze znowelizowaną delegacją, to tylko przepis przejściowy mógł w sposób generalny rozstrzygnąć o utrzymaniu mocy obowiązującej wszystkich aktów wykonawczych. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca nie wprowadził takiego rozwiązania. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że brak przepisu przejściowego w żaden sposób nie upoważnia ani organu administracji, ani sądu administracyjnego do oceny obowiązywania aktu wykonawczego, poprzez indywidualne badanie jego zgodności z delegacją ustawową. Są to bowiem organy stosujące prawo, a nie je stanowiące. W przedmiotowej sprawie dokonane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku zabiegi egzegezy jednoznacznie wkraczają w materię zastrzeżoną tylko i wyłączenie dla ustawodawcy, naruszając tym samym konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowiąc wyraźnie, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna musi obowiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98 ustawy, a zatem wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w tym przepisie oraz według brzmienia nadanego ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności, enumeratywnie wymienione w art. 183§2 ustawy P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w ramach podstaw i zarzutów określonych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. podjęta na podstawie art.98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mogła stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy uległa zmianie treść przepisu będącego podstawą jej uchwalenia. W skardze kasacyjnej jej autor prezentuje pogląd, że zgodnie z obowiązującymi w polskim prawodawstwie kryteriami obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasadami eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa akt wykonawczy traci moc nie tylko na skutek tzw. derogacji, czyli poprzez wydanie aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania, lecz także poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał na podstawie starej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem jej autora, zachowanie mocy obowiązującej aktu wykonawczego musi wyraźnie wynikać z przepisu uchylającego lub zmieniającego ustawę, na podstawie której akt został wydany. Nie negując powyższych zasad i rozważań autora skargi kasacyjnej dotyczących stosowania reguł walidacyjnych przydatność ich zastosowania należy odnieść do konkretnej sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Punktem wyjścia do rozważań dotyczących oceny słuszności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej winno być przypomnienie regulacji prawnych dotyczących przedmiotu sprawy.
Uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. określająca stawkę procentową w wysokości 30 % różnicy wartości przed podziałem i po dokonaniu podziału nieruchomości podjęta została na podstawie art. 98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści wskazanego przepisu, według brzmienia na datę podjęcia uchwały: " Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art.144 ust.2, art.147 i art.148 ust.1-3 stosuje się odpowiednio". Należy zwrócić uwagę, że zmiana art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, publ. OTK-A 2007/4/37, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2007 r., Nr 173 poz.1218) polegała na utrzymaniu dotychczasowej treści uprawniającej radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegała zatem na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30 % w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ta zmiana upoważnia do stwierdzenia, że nastąpiła utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, gdyż nie zmienił ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku nie można przyjąć, że omawiana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowała automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu, który został znowelizowany. Nie może ujść uwadze, że nowela ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniła nie tylko wysokość stawki, lecz dodała ust.1a do art. 98a. Zgodnie z tym przepisem ustalenie opłaty może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty, to do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę obowiązującą w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. To oznacza, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znaczenie prawne ma stawka obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, nie ma natomiast znaczenia stawka obowiązująca w dniu ustalania opłaty. W rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca opłatę adiacencką oparta została na uchwale określającej stawkę opłaty adiacenckiej z dnia [...] listopada 2005 r. wydanej na podstawie obowiązującego w dacie jej wydania art.98 a ust.1 i określającej stawkę opłaty w wysokości 30 % a zatem w wysokości zgodnej z treścią wskazanego przepisu po jego nowelizacji.
Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej według stawki 30 % odpowiada treści tego przepisu po jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji R.P., które wiąże autor skargi kasacyjnej z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem wymienionych przepisów, polegającym na przyjęciu, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego – art.98 a ust.1 poprzez zmianę wytycznych nie skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych. Jak bowiem zostało wywiedzione powyżej stosowanie reguł walidacyjnych nie może odbywać się w oderwaniu od rodzaju i zakresu zmiany przepisów ustawowych zawierających upoważnienie do wydawania przez rady gmin uchwał będących aktami prawa miejscowego. Art.98 a ust.1 nie został uchylony a treść upoważnienia dla rady gminy do podjęcia przez nią uchwały w przedmiocie określenia stawki procentowej nie została w sposób istotny zmieniona. Jak przyjmuje się w jednolitym i ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama tylko zmiana stawki procentowej z 50 % na 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale nie stanowi podstawy do wysnucia wniosku, że akt prawa miejscowego wydany na podstawie dotychczasowego przepisu nie uchylonego, lecz zmienionego jedynie w zakresie określenia innej stawki opłaty adiacenckiej, nie obowiązuje od daty wprowadzenia nowej stawki tj. od dnia 22 października 2007 r. (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. I OSK 1036/09; z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 616/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 800/09; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 790/09; publ. www.nsa.gov.pl).
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.141 §4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanego przepisu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.