Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę M. i P. C. wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2.600 zł na rzecz Gminy [...] od M. i P. C. - właścicieli nieruchomości [...]– działka nr ewid. 214/22 z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wodociągowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że zgodnie z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Skarżący podnieśli, że to właściciele działek budowlanych ponieśli cały koszt budowy wodociągu a rola Gminy [...] ograniczyła się do zorganizowania i poprowadzenia inwestycji. W ocenie skarżących skoro koszt inwestycji wyniósł 62.000 zł a wykonana inwestycja umożliwiła dostęp do instalacji wodociągowej właścicielom 20 działek, to wartość każdej z tych działek w związku z wykonaną inwestycją wzrosła o 3.100 zł. stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50%. Tak więc 50% z kwoty 3.100 zł stanowi 1.550 zł i tyle powinna wynieść opłata. Odwołujący się wskazali ponadto, że operat szacunkowy dotyczy działki, która nie istnieje. Nie ma bowiem w ewidencji działki nr 214/22 w obrębie i miejscowości [...], której właścicielem jest M. C. Jest natomiast działka o takim numerze i w tej miejscowości stanowiąca własność M. i P. C. na prawach wspólnoty majątkowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozwala na wymierzenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W rozpatrywanej sprawie opłata adiacencka została ustalona po wybudowaniu sieci wodociągowej w miejscowości [...] ze środków własnych gminy. Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 19 grudnia 2003r. nr XI174/O3 ustaliła, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wodociągowej będzie wynosiła 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej wodociągowej.
Organ odwoławczy podał, że podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy, w którym dla określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Wzrost wartości nieruchomości ustalono jako różnicę wartości gruntu po wybudowaniu i przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wodociągowej. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu organ wskazał, że przepisy art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, normujące zasady ustalania opłaty adiacenckiej jednoznacznie wskazują, że wysokość tej opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową infrastruktury technicznej, a nie od wielkości nakładów poniesionych na jej uzbrojenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i P. C. wskazali, że inwestycja polegająca na realizacji sieci wodociągowej została w całości sfinansowana przez właścicieli dziełek. Podnieśli też, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie prowadzi do ustalenia o ile wzrosła wartość rynkowa nieruchomości wskutek inwestycji gminy a jedynie wskazuje na różnicę pomiędzy ceną zakupu nieruchomości pozbawionej dostępu do m.in. instalacji wodociągowej a średnią rynkową ceną nieruchomości. Ustalona w ten sposób różnica obejmuje również inne czynniki wpływające na wartość tej nieruchomości, które nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu opłaty adiacenckiej np. wzrost, czy spadek popytu na nieruchomości na danym terenie niezwiązany z działaniami gminy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń wodociągowych nastąpiło zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Decyzja w osnowie rozstrzygnięcia prawidłowo określa jej adresata. Za chybiony organ uznał zarzut nie zbadania okoliczności sfinansowania całej inwestycji przez właścicieli nieruchomości. Przepisy prawa materialnego nie uzależniają bowiem wydania przedmiotowych decyzji od ustalania i badania tej przesłanki.
Uwzględniając skargę na tą decyzję Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy rozdziału 7 ustawy, regulującego kwestie udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. W świetle tak sformułowanego przepisu w sytuacji, gdy skarżący podnosili w odwołaniu, iż cały koszt budowy urządzenia wodociągowego ponieśli właściciele działek budowlanych a rola Gminy ograniczyła się do zorganizowania i poprowadzenia inwestycji, organ odwoławczy powinien wyjaśnić tę okoliczność. Na organie administracyjnym spoczywa bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § l kpa). Nie można tłumaczyć, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką od ustalania i badania okoliczności sfinansowania przez właścicieli nieruchomości całej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.
Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przez Sąd art. 145 § l pkt l c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy (strona skarżąca) powinien wyjaśnić okoliczność, czy cały koszt budowy urządzenia wodociągowego ponieśli właściciele działek budowlanych, a rola Gminy ograniczyła się do zorganizowania inwestycji i poprzez niewyjaśnienie tej okoliczności naruszono art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego,
W skardze kasacyjnej podkreślono, iż strona przeciwna w uzasadnieniu skargi do WSA i jak i w odwołaniu od decyzji, nigdy nie kwestionowała faktu wykonania inwestycji - sieci wodociągowej przez Gminę [...]. Skoro więc okoliczność ta nie budziła wątpliwości, a w ocenie skarżącego jest to okoliczność bezsporna, to nie może być mowy o naruszeniu art. 77 § 1 kpa. tj. rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącego, inaczej niż to uczynił Sąd należy interpretować zarzut zawarty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że cały koszt budowy urządzenia wodociągowego ponieśli właściciele działek budowlanych, a rola Gminy ograniczyła się do zorganizowania inwestycji, skoro stronie przeciwnej chodzi o to, że w ostatecznym rozrachunku pomimo wykonania przez Gminę inwestycji, to i tak oni poniosą koszt tej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zgodziło się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. Brak było zatem podstawy do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w tej sytuacji kasacja zasługuje na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i P. C. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty strony skarżącej odnośnie naruszeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zarzutami i wnioskami wniesionego środka odwoławczego. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa procesowego art. 174 pkt 2 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że organ powinien wyjaśnić okoliczność, czy cały koszt budowy urządzenia wodociągowego ponieśli właściciele działek budowlanych co stanowi zdaniem strony skarżącej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą prawną wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, po. 2603 ze zm.) zamieszczony w Rozdziale 7 ustawy określającym udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 1 tej ustawy przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (....).
Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że zasadniczą przesłanką powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
W rozpoznawanej sprawie nie dokonano żadnych ustaleń, czy wybudowanie sieci wodociągowej nastąpiło z udziałem środków gminy, czy też koszt budowy tej sieci został poniesiony przez właścicieli nieruchomości. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż brak tych ustaleń stanowi naruszenie art.77 § 1 k.p.a. wobec czego nie można przyjąć, że został naruszony przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 204 ustawy p.p.s.a. oddalił zawarty w odpowiedni na skargę kasacyjną wniosek skarżących M. C. i P. C. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego ponieważ skarżący nie wykazali aby ponieśli jakiekolwiek niezbędne koszty tego postępowania, określone w art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.