Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2003 r. wydanym na wniosek J. K. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr 305/3 położonej we wsi [...], którego celem było utworzenie siedmiu działek budowlanych.
Na skutek sygnalizacji Wójta Gminy [...], który powziął wątpliwości co do zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 26 kwietnia 2004 r. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego wyżej postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło wątpliwości Wójta co do zgodności projektowanego podziału z ustaleniami obowiązującego w dniu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/489/2002 Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr 305/3 jest położona na "terenie zainwestowania wiejskiego", na którym plan dopuszcza możliwość realizacji zabudowy kubaturowej lub użytkowania nierolniczego i nieleśnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się również innych wadliwości ocenianego postanowienia wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Okręgowy w [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 93 ust. 5 i 96 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuwzględnieniu tego, że strona we wniosku domagała się podziału nieruchomości i załączyła do niego projekt takiego podziału. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – organ winien był wydać decyzję o podziale a nie postanowienie opiniujące projekt. Skarga zarzuciła nadto obrazę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez bezzasadne odmówienie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, mimo że proponowany podział nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie tej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W jego motywach Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze prokuratora. W postępowaniu o podział nieruchomości ustawodawca wprowadził dwa następujące po sobie etapy postępowania: pierwszy to opiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości i drugi – to zatwierdzenie tego podziału. Organ ma obowiązek wydania, w toku postępowania podziałowego, postanowienia opiniującego projekt podziału, jeżeli nie zachodzą przesłanki wyłączające ten obowiązek. Skoro więc wnioskodawca żądał wydania takiego postanowienia opiniującego projekt podziału, to organ nie mógł mu tego odmówić i nie mógł też wydać decyzji o podziale. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu co do niezgodności wydanej opinii z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Powołując się jednak na wypływający z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązek kontroli zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem bez względu na zakres zarzutów i wniosków skargi Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 6, 7, i 8 K.p.a. a także art. 77 i 107 § 3 tego Kodeksu przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 93 ust. 4 każdy projekt podziału winien być poddany ocenie według dwóch kryteriów: zgodności z miejscowym planem oraz zgodności z przepisami szczególnymi. Chodzi tu o przepisy określające sposób zagospodarowania nieruchomości, przede wszystkim z zakresu prawa budowlanego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej itp. Kolegium nie przedstawiło w uzasadnieniu swego postanowienia, czy opinia Wójta Gminy [...] obejmuje tylko zgodność przeprowadzonego podziału z przepisami szczegółowymi.
Sąd wskazał następnie, iż postanowienie zawierające opinię co do projektu podziału zostało wydane z naruszeniem zasady skargowości, co stanowi rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie wskazał, iż postanowienie, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydawane jest w toku postępowania o podział i jest etapem tego postępowania. Wydanie tego postanowienia jest możliwe tylko wówczas, gdy dojdzie do skutecznego wszczęcia postępowania podziałowego. Z wyjątkiem sytuacji, gdy postępowanie takie wszczyna się z urzędu, może ono być wszczęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy o gosp. nieruchomościami). W wypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność lub współużytkowanie wieczyste do dokonania podziału jest konieczny wniosek lub co najmniej pisemna zgoda wszystkich uprawnionych, gdyż brak takiej zgody skutkuje nieważnością tej decyzji.
Ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności J. K. oraz C. K. a z wnioskiem o wydanie postanowienia opiniującego wystąpił jedynie J. K. SKO nie ocenił skuteczności tego wniosku i znaczenia braku stanowiska drugiej współwłaścicielki.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zarzuciło mu obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez błędną ich wykładnię. Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, czego w należytym stopniu nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści zaskarżonego wyroku, że zaskarżone do tego Sądu postanowienie zapadło nie w zwykłym postępowaniu, lecz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wydanie w tym trybie postanowienia stwierdzającego nieważność może nastąpić tylko wówczas, gdy wystąpi jedna z przyczyn skutkujących nieważność z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniało rażące naruszenie prawa, to jest przyczyna nieważnościowa wskazana przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowiska tego nie można jednak zaaprobować.
W szczególności nie można podzielić zasadności stanowiska Sądu I instancji, iż niedopuszczalne było wszczęcie postępowania o zaopiniowanie podziału nieruchomości wyłącznie na wniosek jednego ze współwłaścicieli lub jednego ze współużytkowników wieczystych bez – co najmniej – pisemnej zgody pozostałych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż w orzecznictwie przyjmowane jest powszechnie, że postanowienia opiniujące podział nieruchomości (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) są częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie projektu podziału. Z faktu tego Sąd I instancji wyprowadził jednak nietrafny wniosek, iż o wydanie takiego postanowienia muszą wystąpić łącznie wszyscy współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) albo, że przynajmniej muszą wyrazić pisemną zgodę. Mimo iż więcej argumentów przemawia za wnioskiem, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 omawianej ustawy jest częścią postępowania o podział, to nie można mieć wątpliwości, że jest ono tylko wstępnym etapem tego postępowania służącym uzyskaniu opinii o zgodności projektu podziału z prawem.
Podmiot zainteresowany podziałem może poprzestać tylko na uzyskaniu takiej opinii, może następnie nie popierać wniosku o podział nieruchomości lub wycofać wniosek, co spowoduje umorzenie postępowania (por. E. Mzyk w Komentarzu: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 339). Z tych też względów ustawa o gospodarce nieruchomościami wymóg wspólnego wniosku współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych przewidziała nie dla opiniowania projektu podziału, lecz dla wniosku o definitywny podział nieruchomości (art. 97 ust. 2). Podział może więc nastąpić tylko na wspólne żądanie tych osób a w braku ich zgodnego stanowiska w tej kwestii spór rozstrzyga sąd powszechny w trybie wskazanym przepisami K.p.c. na podstawie ar. 199 K.c. Względy, które spowodowały przyjęcie takiej regulacji prawnej przy żądaniu podziału nieruchomości, nie istnieją przy opiniowaniu projektu podziału, gdzie osobie zainteresowanej chodzi o wstępną opinię organu co do możliwości podziału, która to opinia może następnie zadecydować o trybie dalszego postępowania. Dlatego ustawa nie przyjęła, iż o taką opinię muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub wszyscy współużytkownicy wieczyści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie nadto wskazał, iż wbrew wymogom z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej opinii, stanowiącego że podziału nieruchomości można było dokonać wówczas, gdy był on zgodny zarówno z ustaleniami planu miejscowego jak i przepisami szczegółowymi, zaskarżone postanowienie nie oceniło zgodności projektu z tymi przepisami. W kwestii tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia bez dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego, którą uznało za zbędną, stwierdziło, że proponowany podział nie narusza nie tylko ustaleń planu miejscowego, ale i przepisów szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na naruszenie wymienionego przepisu przez brak analizy zgodności projektu podziału z przepisami szczególnymi wskazał tylko ogólnikowo przepisy prawa budowlanego, przeciwpożarowe i dotyczące ochrony środowiska. Nie wskazał natomiast żadnych konkretnych norm prawnych wynikających z tych przepisów, co do których istnieje jakieś prawdopodobieństwo ich naruszenia zaaprobowanym sposobem podziału nieruchomości.
Zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek:
- – w zakresie objętym decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny;
- – treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa;
- – charakter naruszenia prawa ma być tego rodzaju, iż prowadzi to do niemożliwości zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
(por. wyroki NSA z 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91)
Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie uzasadnił, czy wskazane w uzasadnieniu wyroku uchybienia (pomijając problem trafności ich wskazania) są rażące w wyżej wyjaśnionym znaczeniu. Postawione Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzuty są więc co najmniej przedwczesne.
Skarga kasacyjna jest więc uzasadniona i podlega uwzględnieniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ze względu na szczególną rolę prokuratora w postępowaniu oraz fakt, iż SKO jest również jednostką budżetową Skarbu Państwa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – od zasady z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. przewidującej obciążenie strony przegrywającej postępowanie kosztami tego postępowania.