Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 954/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 600/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarżąca w dniu 8 kwietnia 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad teściową – Z. K. Decyzją z dnia 9 maja 2022 r. Burmistrz Bartoszyc odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 4 lipca 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni jest synową osoby wymagającej opieki. Nie jest więc osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", (nie jest matką albo ojcem Z. K., opiekunem faktycznym dziecka, osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Nie może też być zaliczona do innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są zstępni tj. córka, syn, wnuk, prawnuk oraz wstępni, tj. rodzice, dziadkowie, pradziadkowie.

Ponadto, obciąża małżonków po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji, powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha pasierb/ pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale mężczyznę, którego ojcostwo zostało uwiarygodnione.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca nie jest krewną Z. K. Jest jej synową, a więc powinowatą. Nie sposób zatem uznać, że na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny, co przesądza o tym, że wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, pomimo sprawowania faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis został uznany za niekonstytucyjny w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności;
2. - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;
3. - art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że skoro skarżąca jest synową osoby niepełnosprawnej to nie jest z nią spokrewniona, a jedynie spowinowacona. W związku z tym, na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżąca jako jedyna może sprawować opiekę nad teściową, gdyż córka mieszka w okolicy Suwałk i nie ma możliwości zajmować się matką. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują bowiem przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia.

W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być zatem skarżącej przyznane, ponieważ nie jest inną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 18 w zw. z art. 69 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z pominięciem norm konstytucyjnych i wynikających z nich zasad: równości, sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, pomocy władz publicznych osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, co skutkowało stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że skarżąca nie jest uprawniona doświadczenia pielęgnacyjnego;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 128 w zw. z art. 144 K.r.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca jako synowa osoby niepełnosprawnej nie jest z nią spokrewniona, a jedynie spowinowacona, w związku z czym na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny, co skutkowało stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności, która nie może być podstawą do odmowy wnioskowanego świadczenia, pozostaje bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy przez Sąd I instancji, podczas gdy organ I instancji wydał na rzecz skarżącej decyzję odmowną ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.;
5. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, że organy I oraz II instancji naruszyły względem skarżącej zasadę zaufania do władzy publicznej, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonały dowolnej oceny zebranych dowodów i pominęły istotne okoliczności sprawy polegające na tym, że skarżąca jest jedyną osobą, która realnie może zapewnić opieką swojej niepełnosprawnej teściowej, w związku z faktem, że syn osoby niepełnosprawnej nie żyje, córka osoby niepełnosprawnej mieszka w okolicy Suwałk, zaś wnuk osoby niepełnosprawnej jest po operacji guza mózgu, czego skutkiem jest padaczka pourazowa i również wymaga opieki skarżącej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
2. 2) przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, według norm przepisanych;
3. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, jednakże istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych skarżącej kasacyjnie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki pełnoletniej – Z. K. (teściowej skarżącej), legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad teściową, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

We wskazanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym.

Z uwagi na powiązanie uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym należy zauważyć, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 K.r.o.). Z mocy art. 23 i 27 K.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 K.r.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – stosownie do postanowień art. 144 K.r.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 K.r.o.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła D. K., która jest synową niepełnosprawnej w stopniu znacznym teściowej – Z. K., a zatem nie należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami K.r.o. Synowa nie jest bowiem osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki, tj. matką męża (teściową), ani w linii prostej ani w bocznej. Jest powinowatą (art. 618 § 1 K.r.o.). Jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym nie jest zatem osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 448/13, z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 480/21, z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2091/20, z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2505/20, z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I OSK 572/21, z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1164/21, z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1637/21, z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2225/22 oraz z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1361/23).

Zauważyć przy tym należy, że przedstawiony pogląd znalazł potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, w której ostatecznie rozstrzygnięto tę kwestię. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w ww. uchwale krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wyjaśnić trzeba, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń.

W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.

Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie.

Wobec powyższego za niezasadne uznać należało uznać argumenty skarżącej kasacyjnie, która z konstytucyjnej zasady równości upatrywała podstawy do dokonania rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. umożliwiającej jej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP wyjaśnić należy, że art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Ponadto dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 954/21).

W konsekwencji, odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do art. 8 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 18 w zw. z art. 69 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.