Uzasadnienie
W dniu 28 sierpnia 2015 roku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdyni złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Zarządu Powiatu C. w postaci rozstrzygnięcia z dnia 24 czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy unieważnienia przetargu ustnego zorganizowanego przez Szpital Specjalistyczny im. [...] w C. na wynajem pomieszczeń apteki.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu C. wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 558/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę wskazując, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu działań organów administracji publicznej określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie wynika też z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.– dalej "u.g.n."), nie przewiduje możliwości złożenia do sądu administracyjnego skargi na czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego stanowiące rozstrzygnięcie w przedmiocie zaskarżonych przez uczestnika przetargu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu, w tym rozstrzygnięcie o odmowie unieważnienia przetargu.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż procedura przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mieści się w sferze prawa cywilnego, zaś organizator przetargu, jak i jego uczestnicy występują w charakterze równorzędnych podmiotów. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego.
W ocenie Sądu zatem prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła spółka [...] Spółka z o.o. w Gdyni, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych, zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 5 u.g.n.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wadliwie nie zakwalifikował rozstrzygnięcia Zarządu Powiatu C. jako czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazano, że jeżeli bowiem uczestnik przetargu ma prawo do zaskarżenia czynności przetargu do organu administracji publicznej, to działający na podstawie art. 40 ust. 5 u.g.n. organ ma prawo podjąć jednostronne rozstrzygnięcie co do uwzględnienia, bądź też nieuwzględnienia skargi.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki przyjęcie, że uwzględnienie, bądź oddalenie skargi złożonej w trybie art. 40 ust. 5 u.g.n. ma charakter cywilny jest na tle niniejszej sprawy błędne. Skargę rozpoznaje bowiem organ nadrzędny nad podmiotem przeprowadzającym przetarg i rozpoznając skargę działa on w zakresie sprawowania władzy publicznej. Wobec tego przyjęcie tezy, że jego działania odnoszą się do sfery prawa cywilnego prowadziłoby do wniosku, że art. 40 ust. 5 u.g.n. jest sprzeczny z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma mowy o równorzędnych stronach w postaci organizatora przetargu i uczestników przetargu, gdyż skargą do sądu zaskarżono rozstrzygnięcie wydane przez organ nie uczestniczący w postępowaniu przetargowym lecz oceniający złożoną przez uczestnika skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu C. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Podniesiono, że rozpatrzenie przez Zarząd Powiatu C. skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż brak jest przesłanek do uznania, że występuje sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność Zarządu Powiatu C. z dnia 26 czerwca 2015 r. w przedmiocie unieważnienia przetargu nieograniczonego ustnego na wynajem lokalu użytkowego, nie znajduje się w tym katalogu. W szczególności nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego.
Uznać zatem należy, że organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego, czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie uznał, iż skarga na czynność Zarządu Powiatu C. w przedmiocie unieważnienia przetargu nieograniczonego ustanego na wynajem lokalu użytkowego mieści się w sferze prawa cywilnego, a więc skarga w tym przedmiocie da sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Tym samym skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 156 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki, przy czym jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Sprostowanie sąd może postanowić na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 166 p.p.s.a, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W niniejszej sprawie w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 558/15, Sąd ten popełnił oczywistą omyłkę pisarską w oznaczeniu siedziby skarżącej spółki podając, że sprawa jest ze skargi "[...] Spółka z o.o. z siedzibą w Gdańsku", podczas, gdy powinno być: " [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Gdyni".
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 w związku z art. 166 p.p.s.a., postanowił sprostować zaistniałą oczywistą omyłkę pisarską i orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku Zarządu Powiatu C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).