Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 października 2016 roku sygn. akt II SA/Lu 654/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ł. z dnia [...] marca 2016 roku nr [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 roku Starosta Ł. odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina A. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 34,80 ha, nr [...] o pow. 17,33 ha, nr [...] o pow. 32,55 ha, nr [...] o pow. 30,14 ha oraz nr [...] o pow. 28,15 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł., dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2016 roku A. B. zwróciła się o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa poprzez udzielenie jej zezwolenia na eksploatację i konserwację podziemnej inwestycji - przyłączy światłowodowych w pasie leśnym o pow. 289 m2, długości 1827 m i szerokości 0.15 m oraz ustalenie z tego tytułu opłaty na zasadach art. 39a ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2015 roku, poz. 2100 ze zm., dalej: ustawa o lasach). W uzasadnieniu swojego wniosku podniosła, że bezskutecznie wezwała Nadleśnictwo Ł. do zawarcia umowy dzierżawy w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010, Nr 106, poz. 675 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 maja 2010 r.).
W ocenie wnioskodawczyni w takiej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 33 ust. 7 tej ustawy w związku z art. 124 i 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.). A. B. podkreśliła, że urządzenia znajdują się już na terenie przedmiotowej nieruchomości i nie uniemożliwiają racjonalnego z niej korzystania, w szczególności nie doprowadziły i nie doprowadzą do istotnego zmniejszenia jej wartości. Organ I instancji stwierdził, że analiza art. 112 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Zdaniem organu I instancji wywłaszczenie może więc nastąpić wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B., zarzucając jej naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują wydania takiego rozstrzygnięcia; art. 115 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji podczas, gdy art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 nie zawiera odesłania do art. 115 ust. 4 u.g.n., jak również naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że postępowanie nie zostało wszczęte z mocy prawa z dniem doręczenia organowi I instancji wniosku o wszczęcie postępowania oraz naruszenie art. 8, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wnioskodawcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.
Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez brak zawiadomienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wydaniu zaskarżonej decyzji i uniemożliwienie mu w ten sposób zajęcia stanowiska w sprawie, podczas gdy w świetle art. 124 ust. 1b u.g.n. przed wydaniem decyzji w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości z zakresu urządzeń łączności publicznej obligatoryjne jest dokonanie uzgodnienia z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Decyzją z dnia [...] maja 2016 roku Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty Ł. i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 112 i 115 ust. 4 u.g.n., bowiem art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku, w oparciu o który wnioskodawczyni żądała ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przewiduje zastosowanie art. 124 i 124a u.g.n. Przepisy te regulują zaś szczególny rodzaj wywłaszczenia i stanowią lex specialis do art. 112 i następnych u.g.n.
Ponadto zdaniem organu II instancji Starosta nie miał podstaw prawnych do wydania kwestionowanej decyzji, bowiem jedynie odmowa wszczęcia postępowania o wywłaszczenie - odjęcie prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego - następuje w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 115 ust. 4 u.g.n. W ocenie Wojewody w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że z samego wniosku bezspornie wynika, że inwestycja liniowa - przyłącza światłowodowe została już na przedmiotowych działkach zrealizowana, a zatem nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania w trybie administracyjnym. Z istoty zezwolenia objętego art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, iż może być ono wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Organ podkreślił, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela w trybie powołanego wyżej art. 124 ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest niedopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzgodnienia decyzji Starosty Ł. z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Wojewoda L. uznał go za niezasadny, bowiem decyzja organu I instancji jest rozstrzygnięciem proceduralnym, a nie merytorycznym wydanym w oparciu o art. 124 ust. 1b u.g.n. W sprawie nie było prowadzone postępowanie dowodowe z udziałem wszystkich stron postępowania, lecz jedynie odmówiono wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego po wstępnym rozpoznaniu wniosku bez udziału pozostałych uczestników postępowania i bez zawiadomienia wnioskodawcy - w myśl art. 10 § 1 k.p.a. - o zakończeniu postępowania dowodowego, którego to postępowania nie przeprowadzono.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła A. B., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 33 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazane przepisy uniemożliwiają wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na cele związane z umieszczeniem obiektów i infrastruktury telekomunikacyjnej gdy inwestycja została zrealizowana. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzję Starosty należało uchylić i umorzyć postępowanie z uwagi na brak drogi administracyjnej w niniejszej sprawie, podczas gdy droga ta istnieje, ponieważ podstawą wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej żądanie skarżącej jest art. 33 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku w zw. z art. 124 u.g.n. oraz naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty Ł. oraz umarzającej postępowanie w I instancji bez uwzględnienia przy jej wydawaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy zarzucany przepis zobowiązuje organ do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając skargę za zasadną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że nie ma wątpliwości, iż A. B. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] jest operatorem w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., nr 171, poz.1800, z późń. zm.).
Sąd zaznaczył, że ustalenia faktyczne w sprawie nie są kwestionowane. Zasadniczy prawny problem, jaki ujawnił się w niniejszej sprawie, dotyczy kwestii odnoszącej się do możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - zastosowania art. 124 u.g.n. - w sytuacji zrealizowania inwestycji. W ocenie Sądu organy dokonały nieprawidłowego odczytania normy zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku, odnosząc ją jedynie do fazy realizacji inwestycji (instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzenie linii kablowych), natomiast nie dostrzegły, że ustawodawca nałożył również na właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości obowiązek umożliwienia korzystania z nieruchomości m.in. przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu również w zakresie eksploatacji i konserwacji zainstalowanych urządzeń telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu treść art. 33 ust. 1 powołanej ustawy nie pozwala na taką wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., która ogranicza możliwość zastosowania tego przepisu jedynie do fazy przeprowadzenia procesu inwestycyjnego, tym bardziej, że ustawodawca wskazał na jego odpowiednie stosowanie po spełnieniu warunków określonych w art. 33 ust. 1.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku nie pozwala na taką wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., która ogranicza możliwość zastosowania tego przepisu jedynie do fazy przeprowadzenia procesu inwestycyjnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powołano się w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2016 roku sygn. akt I OSK 1473/14, w którym przyjęto, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych inwestycji przesyłowych.
Nie może być stosowane dla uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących instalacji. Konserwacja i remont takich urządzeń zostały uregulowane odrębnie w art. 124b ust. 1 u.g.n.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył także Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący nie ma dostępu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - przyłączy światłowodowych posadowionych na przedmiotowych nieruchomościach gruntowych; art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i przyjęcie, że zachodzą podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
Podniesiono także zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że skarżący kasacyjnie wszczął postępowanie cywilne przeciwko A. B. o wydanie nieruchomości. Żaden przepis ustawy z dnia 7 maja 2010 roku ani u.g.n. nie daje zaś podstawy do rozstrzygania przez organ administracji sporu cywilnoprawnego - sporu dotyczącego podstaw dostępu A. B. do nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie i określenia wynagrodzenia z tego tytułu.
W ocenie autora skargi kasacyjnej wnioskodawczyni - wobec utraty tytułu prawnego do nieruchomości spowodowanej wygaśnięciem umowy dzierżawy i brakiem kolejnej umowy regulującej tą kwestię, mogła wystąpić na drogę postępowania cywilnego ze stosownymi roszczeniami, np. o ustanowienie służebności przesyłu.
Odnosząc się do powyższych skarg kasacyjnych [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., będąca następcą prawym A. B., w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka podzieliła stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Zarzuty zawarte w obydwu skargach kasacyjnych czynią koniecznym rozstrzygnięcie zasadniczego w sprawie problemu prawnego, dotyczącego kwestii odnoszącej się do możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji zrealizowania inwestycji. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca w I instancji wykonująca działalność o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku, wybudowała na nieruchomości Skarbu Państwa światłowód, przy czym roboty wykonane zostały na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Nadleśnictwem Ł., której przedmiotem była możliwość wykorzystania gruntu do jednorazowej budowy i eksploatacji światłowodu. Umowa zawarta została na okres 10 miesięcy i pomimo negocjacji nie została przedłużona. W tych okolicznościach A. B. wystąpiła do Starosty Ł. aby w trybie art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, na której jest położony światłowód, przez zezwolenie na jego eksploatacje i konserwację.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie reguluje jedynie kwestii ograniczenia sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości do etapu poprzedzającego wykonanie inwestycji, ale wyraźnie reguluje także fazę po wykonaniu inwestycji, tj. eksploatację infrastruktury telekomunikacyjnej i jej konserwację. Wskazuje na to użycie spójnika i partykuły "a także" przed wyrazami "ich eksploatację i konserwację". Taką konstatację wspiera też cel ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest ułatwienie i przyspieszenie realizacji tych inwestycji i ich eksploatacji. W sytuacji, w której właściciel nieruchomości w terminie 30 dni od wystąpienia do niego, nie zawrze umowy dotyczącej warunków korzystania z nieruchomości, odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 124 i 124a u.g.n. Z tym, że z odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. nie wynika możliwość ograniczenia uprawnień wskazanych w art. 33 ust. 1, tylko do etapu poprzedzającego fazę realizacji inwestycji.
Odpowiednie zastosowanie art. 124 u.g.n. to zastosowanie przewidzianej w nim procedury ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości a nie wskazanego w nim (okrojonego w stosunku do uregulowania z art. 33 ust.
1) sposobu ograniczenia z korzystania z nieruchomości. Odmienna interpretacja tych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia w przysługujących im prawach, podmiotów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku, które początkowo zawrą umowę z właścicielem, a w sytuacji niemożliwości jej przedłużenia, pozbawione byłyby możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku, już na etapie realizacji inwestycji. Regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 tej ustawy w zakresie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest pełna i nie podlega uzupełnieniu ani ograniczeniu przez przepisy u.g.n.
W niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania poglądy wyrażane w cytowanym w skargach kasacyjnych orzecznictwie dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., bowiem przepis ten odmiennie od art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku, nie zawiera regulacji dotyczącej eksploatacji i konserwacji infrastruktury (w tym telekomunikacyjnej). Regulację dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości celem wykonania konserwacji, remontów i usuwania awarii zawiera co prawda art. 124b ust. 1 u.g.n., uprawnienie to jest jednak ograniczone do okresu 6 miesięcy. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku.
Również art. 30 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. zawiera regulację dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale dotyczy ona budynków. Ponadto nie przyznaje uprawnienia do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na cele eksploatacji i konserwacji urządzeń. Zatem i cytowane w skardze kasacyjnej Nadleśnictwa Ł. orzecznictwo dotyczące tej regulacji nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem wniosek w niniejszej sprawie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości.
W rezultacie za nietrafne należy uznać podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. Konstatacja ta czyni też oczywiście nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie zachodzą wskazane przez organ odwoławczy przeszkody do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 4 lutego 2016 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w zw. z art. 124 u.g.n. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględnił skargę. Sąd ten nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ tego przepisu nie stosował.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. je oddalił. Wniosek następcy prawnego A. B. [...] sp. z o.o. w Ł. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ odpowiedź jego pełnomocnika zawodowego na skargę kasacyjną na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. została skutecznie zwrócona, a pismo jej pełnomocnika zawodowego z dnia 8 czerwca 2017r. nie spełnia wymogów odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ zostało złożone po terminie z art. 179 p.p.s.a.