Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "B" w [...] na zarządzenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w sprawie wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości Skarbu Państwa sprzedawanych spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Zarządzeniem z dnia [...] Wojewoda Dolnośląski wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży spółdzielniom mieszkaniowym gruntów będących własnością Skarbu Państwa, a pozostających w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowych. Kwota do zapłaty po bonifikacie wynosiła 10% wartości gruntów i ustalona została jako płatna jednorazowo. Podobną kwestię uregulowała wcześniej Rada Miasta [...], która uchwałą z dnia [...] w sprawie bonifikaty, rozkładania na raty oraz ustalenia umownej stawki oprocentowania rat przy sprzedaży spółdzielniom mieszkaniowym nieruchomości, pozostających w ich użytkowaniu wieczystym i zabudowanych na cele mieszkaniowe, określiła bonifikatę jako 5-krotność opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Cena nabycia wynosiła w związku z tym w praktyce ok. 5% wartości gruntów i została ponadto rozłożona na raty, płatne przez okres 5 lat.
Na fakt nierównego traktowania spółdzielni mieszkaniowych pod względem zasad nabycia gruntów od Skarbu Państwa i od Gminy [...], zwróciła uwagę Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "B" w [...]. Pismem z dnia 7 września 2004 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o rozważenie możliwości zmiany zarządzenia z dnia [...] w taki sposób, aby nabycie gruntów przez spółdzielnie mieszkaniowe od Skarbu Państwa odbywało się na analogicznych zasadach, jakie zostały ustalone dla gruntów stanowiących własność Gminy [...].
W odpowiedzi na to pismo, Wojewoda Dolnośląski poinformował, że nie ma podstaw do zmiany zarządzenia z dnia [...].
Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego zarządzenia i ustalenie bonifikaty w sposób analogiczny jak w uchwale Rady Miasta [...]. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych i działanie na szkodę spółdzielni mieszkaniowych. Podkreśliła, że spółdzielnie mieszkaniowe posiadające w użytkowaniu wieczystym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa oczekiwały, że nabycie tych gruntów nastąpi na analogicznych zasadach, jakie zostały określone w uchwale Rady Miasta [...]. Tymczasem zaskarżonym zarządzeniem Wojewody Dolnośląskiego zostały ustalone zasady nabywania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w sposób rażąco odbiegający od zasad określonych we wskazywanej uchwale.
Rozstrzygając po raz pierwszy sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 marca 2005 r. odrzucił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że zaskarżenie zarządzenia Wojewody Dolnośląskiego nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.
Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za uzasadnioną. Wskazał przede wszystkim, że zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, iż ustawodawca nie określił formy prawnej owego wezwania. W szczególności z przepisu tego nie wynika dla strony obowiązek sformułowania wezwania w sposób kategoryczny poprzez użycie formy "wzywam do usunięcia naruszenia...", co oznacza również, iż nie można wykluczyć użycia formy grzecznościowej, jak na przykład "proszę o rozważanie możliwości zmiany...". Ponadto w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego za przedwczesne należało także uznać rozważania Sądu, co do istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółdzielni. Badając dopuszczalność przedmiotowej skargi, Sąd winien w tej fazie postępowania rozważyć kwestię wyczerpania trybu i zachowania terminu do jej wniesienia. Natomiast w przedmiocie naruszenia uprawnień lub interesu Spółdzielni, Sąd powinien wypowiedzieć się dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie było podstaw do kwestionowania legalności zarządzenia Wojewody Dolnośląskiego.
Wskazując na regulację przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności jej art. 68 i opierając się na utrwalonym w tym względzie orzecznictwie, Sąd podkreślił, że możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie wskazywanego przepisu art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą Wojewody Dolnośląskiego. Można więc – zdaniem Sądu – stwierdzić, że udzielenie wspomnianej bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie sprecyzował zakresu owej bonifikaty. Tak więc zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzieli bonifikaty, a jeśli tak, to w jakiej wysokości.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie bonifikaty ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, ale również jej zakres. Nie ma w związku z tym przeszkód natury prawnej, aby zarówno wojewoda jak i rada (sejmik) określiła w sposób bardziej ogólny, kiedy owa bonifikata może być udzielona oraz jaki jest jej dopuszczalny zakres. Taki sposób określania zasad udzielania bonifikat jest – zdaniem Sądu – dość powszechnie stosowany w praktyce i czyni bezzasadnym zarzut nierównoprawnego traktowania poszczególnych nabywców.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że możliwe jest, iż na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) będą obowiązywały różne ceny nieruchomości o podobnym charakterze, w zależności od tego, czyją są one własnością.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie Wojewody Dolnośląskiego nie narusza zasady równego traktowania (w zakresie nabywania gruntów) podmiotów i osób fizycznych;
- naruszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt. K 42/02, w którym Trybunał uznał, że niektóre przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) są sprzeczne z Konstytucją RP, z powodu niezachowania zasady równego traktowania członków.
Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji oddalając skargę "wziął pod uwagę wyłącznie argumenty przedstawione przez Wojewodę Dolnośląskiego, nie interesując się argumentami przedstawionymi przez Wnioskodawcę". W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku, zastosował jedynie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie biorąc pod uwagę zarówno przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, jak i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, różnicowanie bonifikat przy przekształceniach praw do lokali oraz przy nabywaniu nieruchomości niczym się nie różni i jest to "taki sam stan faktyczny i prawny".
W reasumpcji skargi kasacyjnej stwierdzono, że zarządzenie Wojewody Dolnośląskiego, pozostawiając jako obowiązującą zasadę nierównego traktowania w zakresie nabywania gruntów spółdzielni mieszkaniowych, zlokalizowanych na terenie miasta [...], rażąco narusza nie tylko interes spółdzielni mieszkaniowych lecz również obowiązujące prawo, tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ale także poprzednio obowiązujące przepisy prawne, w tym ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz. U. 2001 r. Nr 120, poz. 1294 ze zm.) i ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Rozpoznają skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca skargę tę oparła na obu przewidzianych art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach kasacyjnych.
Pierwszy z postawionych zarzutów dotyczył naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wyjaśnić należy, że przez błędną wykładnię rozumie się niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Przez niewłaściwe zastosowanie natomiast, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, autor skargi kasacyjnej winien najpierw wskazać, na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zauważa, że przepis ten nie był przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie w ogóle stosowany. Już tylko z tych względów należało uznać, że powoływanie się przez stronę w skardze kasacyjnej na przepis prawa materialnego, który nie był stosowany, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc sam zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego całkowicie bezskutecznym.
Wskazać ponadto należy, że sam sposób uzasadnienia zarzutu nie pozwala także na odniesienie się do niego z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Wymieniona norma ustawy zasadniczej dotyczy równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jednak wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, na czym polegać miało naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i w jaki sposób do niego doszło. Artykuł 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje wnoszącego skargę kasacyjną nie tylko do precyzyjnego wskazania przepisów, które zostały naruszone, ale również do określenia, na czym to naruszenie polegało oraz wykazania stosowną argumentacją swych racji w tej materii. Ewentualne zaś braki w tym zakresie sprawiają, iż zgłoszone zarzuty stają się bezskuteczne, gdyż Sąd II instancji, działający jako sąd kasacyjny, nie ma jakichkolwiek uprawnień do konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. Wskazać tutaj można na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt FSK 363/04, w którym podkreślono, że "zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych, bez podania, kto je naruszył, w jakim postępowaniu i w jaki konkretnie sposób" (publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 2, poz. 41). Orzekając merytorycznie Sąd opierał swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim o przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i to ten przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej (w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego). Tymczasem autor skargi kasacyjnej do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w praktyce nie odniósł się.
Uznać należy, że skarżącemu chodziło niewątpliwie o naruszenie przez Sąd i instancji przepisów rangi ustawowej, a powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na postanowienia Konstytucji RP jest jedynie swego rodzaju ozdobnikiem, skoro nie przedstawiono w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanej normy ustawy zasadniczej.
Podobnie ocenić należało drugą podstawę kasacyjną, sformułowaną przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 42/02. Stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oprzeć można jedynie na zarzucie naruszenia konkretnego przepisu prawa, a nie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Niewątpliwie wyrok Trybunału nie jest przepisem prawa materialnego. Wadliwa jest także konstrukcja zarzutu, albowiem skarżący formułuje go jako "naruszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego". Nie określono przy tym precyzyjnie, na czym miałoby to naruszenie w praktyce polegać i jak można je odnieść do przesłanek art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę formułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Brak w tym zakresie jakichkolwiek precyzyjnych wniosków nie pozwala na uznanie tego zarzutu za uzasadniony.
Z przytoczonych powyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.