Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 680/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Na wniosek skarżącego J. M., będącego właścicielem nieruchomości położonej w [...] objętej Księgą Wieczystą nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, Wójt Gminy [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. zatwierdził podział części tej nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha na działki oznaczone nr: [...] o pow. [...] ha. Działki oznaczone numerami: [...] zostały wydzielone pod komunikację publiczną drogi gminne (planowane ulice dojazdowe, pieszo-jezdne, lokalne i parkingi).
W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], ustalił skarżącemu J. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o pow. [...] ha położonej w [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w [...], oznaczonej jako działki nr: [...], spowodowanego zatwierdzeniem podziału części nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha.
Ustalona opłata została rozłożona na cztery raty, płatne na oznaczony rachunek bankowy Gminy [...]. Nadto określono zabezpieczenie należności z tytułu opłaty adiacenckiej rozłożonej na raty przez ustanowienie hipoteki w kwocie [...] zł.
Decyzja wydana została na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 ust. 1 i 2 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej u.g.n.), uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr XXXIII/215/13, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 18 lutego 2013 r., poz.1636) oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, tj. art. 98a ust. 1, 1a, 3, art. 147 ust. 1 - 2, art. 148 ust. 1 i 3 oraz art. 153 ust.1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.).
Następnie organ wyjaśnił, iż wzrost wartości nieruchomości został ustalony w oparciu o operat szacunkowy przygotowany przez biegłego rzeczoznawcę M. C.o. Przytoczono również obszerne wyjaśnienia biegłego dotyczące zgłaszanych zarzutów strony postępowania, a odnoszące się do sporządzonego operatu. Zdaniem Wójta dokonana przez biegłego wycena jest ważna i może być wykorzystana jako dowód z opinii biegłego. Sporządzony operat szacunkowy spełnia warunki formalne określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zaznaczono także, iż strona miała możliwość kwestionowania operatu szacunkowego i wniesienia ewentualnych uwag, co uczyniła. Biegły odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez pełnomocnika strony. Organ uznał wyjaśnienia biegłego za wystarczające, a ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed i po podziale nie wzbudziła jego wątpliwości.
Odnosząc się do uwag podnoszonych przez stronę, Wójt Gminy [...] nie podzieli zarzutu ogólnikowego uzasadnienia dotyczącego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Biegły rozpatrywał nieruchomości będące przedmiotem obrotu rynkowego a ocena transakcji wykazała podobieństwo do przedmiotowej nieruchomości, podobieństwo dotyczy również funkcji i warunków zabudowy nieruchomości.
Dalej organ stwierdził, że bezpodstawny jest również zarzut w zakresie wzrostu wartości działki gruntu nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Niesłuszne jest także twierdzenie strony, że dochodzenie do wartości nieruchomości powinno odbywać się poprzez określenie wartości poszczególnych, powstałych po podziale działek gruntu. Założenie, że wycena nieruchomości składającej się z pewnej ilości działek gruntu jest tożsama z wartością poszczególnych działek gruntu mogących stanowić odrębne nieruchomości, jest niepoprawne, nie jest zgodne z przepisami i wykładnią Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W przedmiotowej sprawie wycenie podlega nieruchomość o mieszanym letniskowo - usługowo - mieszkaniowym przeznaczeniu z towarzyszeniem funkcji uzupełniających usług lub innej infrastruktury oraz określonej struktury użytkowej i geodezyjnej. Organ uznał za niebudzące wątpliwości wyjaśnienie biegłego, że działka nr [...] jako element nieruchomości została uwzględniona w procesie wyceny i ten udział nie miał wpływu na wzrost wartości, gdyż jej istnienie w strukturze nieruchomości zostało wliczone w wartość zarówno przed jak i po podziale.
Z tych też przyczyn nietrafny był również zarzut strony dotyczący wyceny działki numer [...] przeznaczonej na plac utwardzony z zielenią i lokalizacją pojemników do zbiórki wyselekcjonowanych odpadów oraz dotyczący wyceny działek oznaczonych nr [...] przeznaczonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tereny usług i działalności inwestycyjnej związanej z turystyką, sportem i rekreacją, a także wyceny działek oznaczonych numerami [...] - sąsiadujących z działką [...]. Wskazano nadto, iż działka [...] stanowi zaledwie [...] % wycenianej nieruchomości.
Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut dotyczący nieuwzględnienia w wycenie działek wydzielonych pod drogi, bowiem przepis art. 98a ust. 3 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, nie uwzględnia się powierzchni działek wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Mając na względzie postanowienia uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. organ ustalił, iż opłata adiacencka wynosi [...] zł x 30% = [...] zł.
W toku postępowania odwoławczego biegły pismem z dnia [...] maja 2016 r. złożył uzupełnienie do raportu, określając w nim opis nieruchomości gruntowych o cenie minimalnej i maksymalnej.
Z kolei pismem z [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wyłączenie biegłego z uwagi na uzasadnione obawy co do jego bezstronności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Organ odwoławczy, oceniając wykonany dla potrzeb niniejszego postępowania operat stwierdził, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów u.g.n. Operat ten niewątpliwie wskazuje, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Ponieważ strona nie przedłożyła żadnego innego przeciwdowodu jako chybiony należy uznać zarzut bezkrytycznego oparcia się przez organ I instancji na sporządzonym operacie.
Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał także zarzut przedwczesnego rozstrzygnięcia organu o rozłożeniu naliczonej opłaty adiacenckiej na raty, zwłaszcza że pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Z treści art. 147 ust. 1 u.s.g. wynika zaś wprost, że co do zasady warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Organ odwoławczy za niezasadny uznał również wniosek pełnomocnika skarżącego o wyłączenie biegłego, gdyż nie dopatrzył się ani w treści opinii, ani także w treści dalszych pism biegłego okoliczności uzasadniających jego wyłączenie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 7 k.p.a. - polegające na niepodjęciu istotnych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz ważnego interesu skarżącego,
- 2. art. 8 w zw. z art. 34 § 2 i art. 24 § 3 k.p.a. - polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o wyłączenie od udziału w sprawie biegłego M. C.o, co wprost narusza zasadę działania organów administracji państwowej w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa,
- 3. art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na niewskazaniu, wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., powodów dla których Kolegium w [...] nie uznało argumentów skarżącego, co utrudnia skarżącemu merytoryczną polemikę z argumentami przyjętymi przez organ II instancji, skoro organ ten argumentów takich nie przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,
- 4. art. 110 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. - polegające na przekroczeniu zakresu orzekania wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o wszczęciu postępowania o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki numer [...] położonej w [...], poprzez akceptację wymierzenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w [...]ie, która to działka nie była objęta niniejszym postępowaniem.
Zarzucono także, iż Kolegium w [...] nie ustosunkowało się w jakikolwiek sposób do zarzutu skarżącego, że, jak wynika wprost z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., opłata adiacencka wymierzona tą decyzją obejmuje także działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, która to działka nie była przedmiotem jakiegokolwiek postępowania podziałowego. Jedynym łącznikiem pomiędzy działką [...] a podlegającą podziałowi działką oznaczoną w momencie wszczęcia tego postępowania nr [...] było to, że obydwie te działki zapisane były do tej samej księgi wieczystej. Zdaniem skarżącego nie do przyjęcia jest stanowisko, iż wartość działki [...], która nie podlegała podziałowi, wzrosła o kwotę [...] zł.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), oceniając zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem.
Sąd wskazał, że z ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie rozstrzygnięcia określającego wysokość opłaty adiacenckiej poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową nieruchomości z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na wniosek skarżącego. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, zgodnie z którą na terenie Gminy [...] opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ustalenie kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości.
Sąd I instancji uznał, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. C. z dnia [...] listopada 2015 r. mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek jej podziału. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ wniosku skarżącego o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego M. C.o w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, Sąd zauważył, iż wniosek ten został złożony po sporządzeniu operatu, a strona skarżąca argumentowała, iż przyjęta w operacie metodologia wyceny – niewłaściwe zakreślenie rynku, była wadliwa i doprowadziła do zawyżenia wartości mających wpływ na wysokość ustalonej opłaty. Są to zatem zarzuty natury merytorycznej, dotyczące nie osoby rzeczoznawcy, lecz warsztatu jego pracy, które co do zasady podlegają ocenie w trybie ww. przepisów. Tymczasem, zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Strona nie przedstawiła w odwołaniu i skardze żadnych argumentów, które uprawdopodobniłyby okoliczności powodujące konieczność wyłączenia rzeczoznawcy w postępowaniu administracyjnym, który nie był autorem wcześniejszych operatów, które stanowiły podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji, następnie uchylonych przez Kolegium w [...].
Sąd I instancji wskazał również, iż z treści art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o sprawdzenie prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej. Dokonując zaś wyboru materiału porównawczego rzeczoznawca miał na uwadze przeznaczenie wycenianych nieruchomości w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla Letniskowego [...] nad Jeziorem [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., Nr [...]) i zgodnie z zapisami tych aktów planistycznych, jak również położenia przedmiotowej nieruchomości, dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjął segment rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele realizacji inwestycji letniskowo-usługowo-mieszkaniowych z zapleczem infrastrukturalnym. Z uwagi na deficyt występowania w obrocie nieruchomości podobnych na terenie obrębu [...], analizę rozszerzono na teren gminy, a w dalszej kolejności całego powiatu, następnie na teren całego województwa wielkopolskiego, ze szczególnym uwzględnieniem zachodniej strefy (str. 12 operatu).
Sąd nie znalazł podstaw, aby takie działanie zakwestionować z punktu widzenia zasad logiki. Rzeczoznawca w operacie oraz w jego uzupełnieniu (pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r.) przedstawił sposób ustalenia opłaty adiacenckiej, także w aspekcie uwag wnoszonych przez skarżącego.
Sąd wskazał, iż dla wyceny nieruchomości po podziale biegły do wyceny przyjął nieruchomości wielkoobszarowe podzielone, bowiem przyjęcie sposobu sugerowanego przez stronę (wycenę nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek składających się na jej powierzchnię) byłoby nie tylko niezgodne z wcześniejszymi wskazaniami zawartymi w niezaskarżonej decyzji Kolegium w [...] z dnia 18 listopada 2013 r. oraz w decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 r., jak i z powołanymi w tych decyzjach wyrokami sądów administracyjnych, w tym w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 559/13, IV SA/Po 1110/12.
Zatem i z tej przyczyny kwestionowanie w skardze nieuwzględnienia przeznaczenia działek nr [...] pod infrastrukturę towarzyszącą nie ma żadnego znaczenia. Okoliczność, że pierwszy z rzeczoznawców wypowiadających się w formie operatu w niniejszej sprawie zastosował inną metodologię nie ma żadnego znaczenia dla sprawy wyceny wobec kasacyjnych decyzji Kolegium oraz zawartych w nich wskazań co do postępowania dowodowego. Sąd podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy J. P. odmówił sporządzenia wyceny według wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych Kolegium w [...], kwestionując stanowisko sądów administracyjnych dotyczące sposobu wyceny wartości nieruchomości po podziale (k. 308 akt admin.). W tych okolicznościach organ I instancji prawidłowo powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego dla sporządzenia operatu szacunkowego.
Sąd I instancji podkreślił także, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza obie metody wyceny nieruchomości po podziale, lecz co do zasady przyjmuje się, że metoda przyjęta przez rzeczoznawcę J. P. może być stosowana po stwierdzeniu braku znalezienia jako materiału porównawczego pól inwestycyjnych z naniesioną siatką podziału geodezyjnego. Takie stanowisko można znaleźć min. w wyrokach NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2679/14, z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 i z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12. Skoro w realiach przedmiotowej sprawy rzeczoznawca majątkowy M. C. znalazł materiał porównawczy i uznał, że może sporządzić operat szacunkowy zgodnie z wskazaniami wynikającymi z decyzji Kolegium w [...], ocena tego operatu podlega regułom wyżej opisanym.
Sąd zauważył, że określona w operacie szacunkowym wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację i otoczenie, wielkość i potencjał inwestycyjny. W ramach pozyskanych danych dokonano analizy struktury użytkowej działek po podziale. Łączny teren objęty wyceną wynosi [...] m2, co stanowi wszystkie działki (z pominięciem gruntu docelowo stanowiącego drogi publiczne). Jak wynika z obliczeń zamieszczonych powyżej wartość 1 m2 gruntu w przeliczeniu na całą nieruchomość ([...] m2) kształtuje się na poziomie [...] zł po podziale oraz [...] zł przed podziałem, co uwzględnia strukturę nieruchomości obejmującej m.in. funkcję letniskową, usługową, mieszkaniową oraz przeznaczenie uzupełniające.
Sąd uznał, że zastosowanie do wyceny po podziale, transakcji nieruchomościami z naniesionymi granicami geodezyjnymi, jest prawidłowe z punktu widzenia metodologicznego i daje poprawne wyniki. Nieuzasadnione byłoby oszacowanie wartości poszczególnych działek normatywnych powstałych po podziale, ponieważ nie stanowią one odrębnych nieruchomości, podobnych do nieruchomości wycenianej Przyjęcie do porównania po podziale działek normatywnych wypaczyłoby wynik oszacowania oraz byłoby niewspółmierne do rzeczywistego wzrostu wartości.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który mógł stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przewidzianej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Proces ustalający wartość nieruchomości skarżącego został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat, zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.s.g., zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.
Również odnosząc się do zarzutów strony w kwestii operatu szacunkowego, Sąd podzielił wyczerpujące stanowisko organu II instancji w przedmiotowej sprawie i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wycenie podlegała nieruchomość o mieszanym letniskowo - usługowo - mieszkaniowym przeznaczeniu z towarzyszeniem funkcji uzupełniających usług lub innej infrastruktury oraz określonej struktury użytkowej i geodezyjnej. Działka nr [...] jako element nieruchomości skarżącego zapisanej w tej samej księdze wieczystej została uwzględniona w procesie wyceny, co jednakże nie miało wpływu na wzrost wartości, gdyż jej istnienie w strukturze nieruchomości zostało wliczone w wartość zarówno przed, jak i po podziale. Powyższe wynika z wyjaśnień biegłego i zostało prawidłowo ocenione przez organy obu instancji.
Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących przedwczesnego rozstrzygnięcia o sposobie rozłożenia należności na raty, wskazując, że rację ma organ odwoławczy, iż dysponując wnioskiem skarżącego w tym zakresie, uwzględnienie tego wniosku oraz ocena na jakich warunkach spłata należności ma mieć miejsce, należała do Wójta Gminy [...]. Organ ten ocenił sytuację materialną strony mając na uwadze obiektywną okoliczność, jaką jest pozyskanie przez nią w przyszłości odszkodowania za działki przeznaczone, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, pod drogi publiczne.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:
- 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na dokonaniu wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] w odniesieniu do nowych działek oznaczonych nr 191/2, 191/3 i [...] z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. w sposób zawyżony wskutek oparcia decyzji na operacie szacunkowym zawierającym opisane w skardze oczywiste błędy i uchybienia oraz polegające na objęciu postępowaniem o wymierzenie opłaty adiacenckiej działki skarżącego nr [...] w sposób, który doprowadził do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu rzekomego wzrostu wartości tej działki, która to działka nigdy nie była przedmiotem postępowania o wymierzenie opłaty adiacenckiej, co bezpośrednio skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej w odniesieniu do wymiaru opłaty adiacenckiej od działki nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd całkowicie dowolnego i nie znajdującego oparcia w dowodach zawartych w aktach sprawy stwierdzenia, że wniosek strony o wyłączenie biegłego został uzasadniony zarzutami natury merytorycznej dotyczącymi nie osoby rzeczoznawcy, lecz warsztatu jego pracy, natomiast strona nie przedstawiła w odwołaniu i w skardze żadnych argumentów, które uprawdopodobniłyby okoliczności powodujące konieczność wyłączenia rzeczoznawcy, gdy z przeprowadzonych przez Sąd dowodów wynika, ze strona we wniosku o wyłączenie rzeczoznawcy powołała się wyłącznie na okoliczności natury osobistej dotyczące osoby biegłego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.
Wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić bowiem naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.
Nieskuteczny natomiast okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zakresie przyjęcia przez Sąd, że wniosek strony o wyłączenie biegłego nie został prawidłowo uzasadniony a strona nie przedstawiła w odwołaniu i w skardze żadnych argumentów, które uprawdopodobniłyby okoliczności powodujące konieczność wyłączenia rzeczoznawcy.
Przywołany przepis p.p.s.a. ma bowiem jedynie charakter wynikowy i powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145 – art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie został zaś powiązany z innymi przepisami, które pozwalałyby dokonać oceny złożonego w sprawie wniosku o wyłączenie biegłego.
Mimo to, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. w zakresie dotyczącym objęcia postępowaniem o wymierzenie opłaty adiacenckiej działki skarżącego nr [...].
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.
Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika nadto, że w celu określenia, czy podział nieruchomości, dokonany w warunkach wskazanych w tym przepisie, spowodował zwiększenie wartości nieruchomości konieczne jest określenie dwóch wartości nieruchomości gruntowej: po pierwsze – wartości nieruchomości przed podziałem i po drugie – wartości nieruchomości po podziale. Obie wartości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się część składowych nieruchomości.
Istotnie, jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różne poglądy w zakresie sposobu wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W orzecznictwie prezentowany jest bowiem pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Stwierdza się przy tym, że nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak i przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury i dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej.
Z drugiej strony przyjmuje się jako właściwą wycenę nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek składających się na jej powierzchnię. Wskazuje się bowiem, że z istoty podziału nieruchomości wynika, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale.
Tak, jak stwierdził to Sąd I instancji, w orzecznictwie wskazuje się również, że druga metoda wyceny nieruchomości po podziale, może być stosowana po stwierdzeniu braku znalezienia jako materiału porównawczego pól inwestycyjnych z naniesioną siatką podziału geodezyjnego.
Podzielając te poglądy, Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie do wyceny po podziale, transakcji nieruchomościami z naniesionymi granicami geodezyjnymi, jest prawidłowe z punktu widzenia metodologicznego i daje poprawne wyniki. Nieuzasadnione byłoby oszacowanie wartości poszczególnych działek normatywnych powstałych po podziale, ponieważ nie stanowią one odrębnych nieruchomości, podobnych do nieruchomości wycenianej a przyjęcie do porównania po podziale działek normatywnych wypaczyłoby wynik oszacowania oraz byłoby niewspółmierne do rzeczywistego wzrostu wartości.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że działka nr [...] jako element nieruchomości skarżącego, zapisanej w tej samej księdze wieczystej została uwzględniona w procesie wyceny, co jednakże nie miało wpływu na wzrost wartości, gdyż jej istnienie w strukturze nieruchomości zostało wliczone w wartość zarówno przed, jak i po podziale. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, wynika z wyjaśnień biegłego i zostało prawidłowo ocenione przez organy obu instancji.
Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że działka nr [...] był już wydzielona, jako odrębnie położona i co więcej w znacznej odległości od podlegającej podziałowi części nieruchomości zapisanej w tej samej księdze wieczystej, a stanowiącej działkę nr [...]. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy należało rozpatrywać wyłącznie działkę nr [...] podlegającą podziałowi.
Uwzględnienie działki nr [...] w postępowaniu mającym na celu wymierzenie opłaty adiacenckiej nastąpiło więc z istotnym naruszeniem przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n., które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.
Wobec naruszenia tego przepisu zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Wójta Gminy [...], Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wydanego wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażone w niniejszym wyroku stosownie do art. 188 w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Wobec uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej, jak i skargi, zostało podjęte rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego za obie instancje na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).