Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. IV SA/Wr 198/07 oddalił skargę T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Komendant Miejski Policji w Wałbrzychu rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 7, poz.
- o Policji orzekł o zwolnieniu T. K. ze służby w Policji. Natomiast na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, przyznał uprawnionemu 50% odprawę oraz ekwiwalent za urlop wypoczynkowy. Równocześnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 5 pkt 3 lit. "d" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, nagroda roczna za 2006 r. zwalnianemu nie przysługuje, a na podstawie art. 110 ustawy o Policji orzekł, że nie przysługuje nagroda roczna za 2007 rok.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazano, iż w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Wałbrzychu o sygn. akt [...] przedstawiono T. K. zarzut o to, że w dniu [...] listopada 2006 r. w W. umyślnie naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym w ten sposób, że kierując samochodem osobowym marki [...] wymusił pierwszeństwo przejazdu na skrzyżowaniu drogi z pierwszeństwem przejazdu z drogą podporządkowaną podczas skrętu w lewo wobec nadjeżdżającego z naprzeciwka samochodu osobowego marki [...] doprowadzając do zderzenia obydwu pojazdów, a następnie zbiegł z miejsca wypadku. W wyniku tego zdarzenia pasażer [...] doznał obrażeń ciała w postaci złamania trzonu kości udowej lewej oraz złamania rzepki nogi lewej, które spowodowały naruszenie narządów ciała pokrzywdzonego na okres powyżej 7 dni, tj. przestępstwo określone w art. 177 § 1 kk i art. 178 kk w związku z art. 11 § 2 kk.
Dalej organ wskazał, że policjant rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., natomiast Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wałbrzychu w tym samym dniu wydał postanowienie o zastosowaniu środków zapobiegawczych w postaci poręczenia majątkowego, zakazu opuszczania kraju oraz zawieszenia podejrzanego w czynnościach służbowych. Jednocześnie w stosunku do T. K. wszczęto procedurę zmierzającą do jego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 7 poz. 58 z 29 stycznia 2002 r. - tekst jednolity z późniejszymi zmianami) zwracając się do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów o wydanie stosownej opinii. Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa dolnośląskiego negatywnie ocenił czyn policjanta, stwierdzając, że podstawa prawna zwolnienia ze służby jest sprzeczną z Konstytucją. Zarówno o wszczęciu powyższej procedury, jak i zasięgnięciu opinii związku zawodowego policjant został pisemnie poinformowany. Organ l instancji powołał się na przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, według którego policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Oceniając charakter i okoliczności opisanego wyżej czynu Komendant Miejski Policji uznał, że w przypadku T. K. obie te przesłanki wystąpiły, albowiem o oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa świadczą zeznania osób będących bezpośrednimi uczestnikami wymienionego zdarzenia, jak też fakt przyznania się T. K. do popełnienia czynu. W konkluzji organ wskazał, że uregulowanie zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji pozwala przywrócić funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej T. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołanie oparte zostało na zarzutach:
- naruszenia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię pojęcia "oczywistości popełnienia przestępstwa",
- naruszenia przepisu art. 43 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 7 poz. 58 z 2002r.) polegającego na zwolnieniu ze służby,
- błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przypisaniu popełnienia przez stronę czynu o znamionach przestępstwa, podczas gdy w sprawie zachodzą okoliczności, które wskazują na popełnienie wykroczenia,
- błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że popełnienie przez stronę wykroczenia uniemożliwia jego dalsze pozostanie w służbie,
Zdaniem odwołującego dopuścił się on jedynie wykroczenia, zaś ustawa nie penalizuje czynu polegającego na oddaleniu się z miejsca wykroczenia, który to czyn nie upoważnia do zwolnienia policjanta ze służby, nawet mimo oczywistości jego popełnienia, natomiast pogląd, który nakazywałby zwalniać ze służby policjantów, którzy popełnili wykroczenie drogowe, jest trudny do obrony, gdyż jest sprzeczny z obowiązującym prawem, które uprawnia do zwolnienia policjanta wtedy, gdy oczywiście popełni on przestępstwo i tylko takie, które uniemożliwia mu pozostanie w służbie. W ocenie strony organ wydający decyzję naruszył przepis postępowania dotyczący wymogu uzyskania opinii zakładowej organizacji związku zawodowego. Opinia ta ma dotyczyć zasadności zwolnienia policjanta ze służby, organ natomiast uzyskał opinię, która "negatywnie oceniła czyn policjanta". W ocenie skarżącego ocena taka nie spełnia stosownych wymogów i nie może zostać uznana jako wypełniającą wymogi ustawy w zakresie zwolnienia policjanta ze służby. Ponadto do zwolnienia ze służby doszło w okresie przebywania odwołującego na zwolnieniu lekarskim, zaś podjęte leczenie uniemożliwiło mu uczestniczenie w sprawie, podjęcie środków obrony poprzez zapoznanie się z aktami.
Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Organ II instancji podzielił dokonaną przez Komendanta Miejskiego Policji ocenę prawną zaistniałego z udziałem T. K. zdarzenia, uznając, że miało ono charakter oczywistego czynu o znamionach przestępstwa, które uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Zdaniem organu odwoławczego o oczywistości popełnionego przez odwołującego czynu o znamionach przestępstwa świadczą zeznania świadka, który widział go za kierownicą pojazdu w chwili zdarzenia, zebrany w toku postępowania przygotowawczego materiał dowodowy, a także wyjaśnienia samego policjanta, który przyznał się do popełnienia zarzucanego mu przestępstwa. W ocenie organu odwoławczego okoliczności popełnionego przestępstwa, ucieczka z miejsca zdarzenia oraz nieudzielenie poszkodowanym pierwszej pomocy przedlekarskiej przez stronę, uniemożliwiają pozostanie w służbie, zaś z akt sprawy wynika, że przed podjęciem decyzji o takim trybie zwolnienia T. K. Komendant Miejski Policji zwrócił się do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów o wydanie opinii w tej sprawie. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów negatywnie ocenił zachowanie policjanta. Powyższe ustalenia - zdaniem organu II instancji, przemawiają za tym, że rozkaz o zwolnieniu ze służby został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zachowaniem stosownej procedury.
W skardze na decyzję ostateczną skarżący ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu oraz dodatkowo podniósł zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, opartym na tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu mu czynnego udziału w postępowaniu i braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd,
- naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego zgodności z art. 42 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Niezależnie do tego skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rekonstrukcji wypadków drogowych, na okoliczność ustalenia, że to nie on był sprawcą kolizji oraz celem wykazania, że przyczyną obrażeń, jakie odniósł kierujący drugim pojazdem, był fakt niezapięcia pasów przez kierującego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2007 r. skarżący dodatkowo podniósł, że w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu prokuratorskim wydano postanowienie o powołaniu biegłego - którego kserokopię załączył - zaś sformułowane przez prowadzącego śledztwo tezy dowodowe świadczą w jego ocenie o tym, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wątpliwości o znacznie poważniejszym charakterze, niż wynikałoby to z oceny organu administracyjnego. Zdaniem skarżącego powołanie biegłego jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie doszło do wypełnienia przesłanki "oczywistości" popełnienia przestępstwa.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 12 września 2007 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że opracowana przez biegłego opinia potwierdziła, że skarżący naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym, nie sprecyzowała jednak, czy jego czyn wyczerpuje znamiona wykroczenia czy też przestępstwa.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. tj. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm. - zwanej dalej ustawą), której art. 41 ustawy określa dwa rodzaje podstaw zwolnienia policjanta ze służby. l tak ustęp 1 art. 41 ustawy przewiduje, że policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach: 1) orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, 2) nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, 3) wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, 4) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, 5) zrzeczenia się obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa. Każda z wymienionych podstaw obligatoryjnego zwolnienia policjanta ma tak duży ciężar gatunkowy, że uniemożliwia pozostawienie policjanta w dotychczasowej służbie, wobec czego przepis sformułowany został w sposób, który wyklucza jakąkolwiek dowolność organów w przypadku wypełnienia się hipotezy w nim zawartej. Jest to wspólna cecha wszystkich podstaw, mimo ich wywodzenia się z różnych zdarzeń i okoliczności. Natomiast w myśl art. 41 ust. 2 ustawy policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach enumeratywnie w nim wyliczonych. Wszystkie ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy zawierają te wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. Jedną z takich podstaw jest popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie, o czym mowa w pkt 8 ust 2 art. 41 ustawy, będącym jednocześnie podstawą zaskarżonej decyzji. Sformułowanie zawarte w cytowanym wyżej przepisie jednoznacznie wskazuje na to, że decyzje wydawane w przedmiocie zwolnienia - z uwagi na wystąpienie określonych w wskazanym przepisie podstaw - mają charakter decyzji uznaniowych, co z kolei determinuje zakres kontroli legalności takiej decyzji dokonywanej przez sąd administracyjny. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych cechuje się bowiem ograniczonym zakresem, sprowadzając się do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez uprawniony do tego organ w przepisany sposób, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji i czy badane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Uznanie administracyjne stanowi bowiem uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Przy czym podkreślenia wymaga, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w ustawie o policji i przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania w sprawach zwolnienia policjantów ze służby ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 1188/91). Wobec czego organ administracji - również właściwy w sprawach dotyczących zwolnienia ze służby komendant Policji - ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego. Oznacza to, że zastosowanie przepisu będącego podstawa prawną kwestionowanej decyzji wymaga ustalenia przez organ przesłanki popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, obarczonej dwoma kwalifikatorami wymagającymi od organu przeprowadzenia dwóch różnych wnioskowań, których wyraz powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, a mianowicie wykazania oczywistości popełnienia czynu i oceny braku możliwości pozostania w służbie. Wprawdzie przepisy ustawy o Policji nie wyjaśniają pojęcia oczywistości czynu zabronionego, stąd też będąc w zgodzie z regułami wykładni należy odwołać się do jego potocznego znaczenia i wskazać, że słownik języka polskiego pojęcie "oczywisty" definiuje jako: nie budzący wątpliwości co do znaczenia, wagi, prawdziwości, bezsporny, pewny (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 565). Drugi z kwalifikatorów przesłanki pozwalającej organowi zwolnić policjanta ze służby ma charakter uznania administracyjnego obejmującego prawo organu do oceny, czy oczywiście popełniony czyn uniemożliwia pozostawanie policjanta w służbie.
Mając powyższe uwagi na względzie stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, prowadząc postępowanie z pełnym poszanowaniem reguł procesowych określonych tak w ustawie o Policji, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie ma bowiem racji skarżący, kiedy zarzuca organom naruszenie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "oczywistości popełnienia przestępstwa".
Zauważyć trzeba, że w wymienionym przepisie nie ma mowy o popełnieniu przestępstwa w rozumieniu legalnej definicji wg art. 1 § 1-3 i art. 115 § 1 kodeksu karnego, a jedynie o popełnieniu czynu o znamionach przestępstwa. A zatem czynu, w odniesieniu do którego wstępna kwalifikacja prawno-karna wskazuje na to, że wypełnia on cechy charakterystyczne (elementy wyróżniające) dla przestępstwa. To rozróżnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby można było mówić o przestępstwie, muszą wystąpić wszystkie przesłanki określające odpowiedzialność karną, obejmowane pojęciem formalnym definicji przestępstwa.
Natomiast popełnienie czynu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy nie musi obejmować wszystkich takich elementów, o których mowa wyżej. Oceniając pod takim kątem zarzucany skarżącemu czyn popełniony przez niego w dniu [...] listopada 2006 r. zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w konsekwencji którego doszło do wypadku drogowego i oddalenia się z miejsca zdarzenia, stanowi o popełnieniu czynu o znamionach przestępstwa, o którym mowa w art. 177 § 1 kk i art. 178 kk. Natomiast kwalifikator oczywistości popełnienia tego czynu musi być oceniany przez pryzmat stanu faktycznego, który w danej sprawie nie może budzić wątpliwości i jest bezsporny, pewny. Skoro zatem skarżący nie kwestionuje powyższych faktów, o czym świadczą jego zeznania bezpośrednio po zdarzeniu, a popełnienie czynu o znamionach przestępstwa jest poparte ponadto innymi dowodami przeprowadzonymi w trakcie postępowania przygotowawczego, o czym świadczy niezbicie postanowienie o przedstawieniu zarzutów z dnia [...] listopada 2006 r. oraz protokoły: przesłuchania świadka z dnia [...] listopada 2006 r. oraz okazania wizerunku z dnia [...] listopada 2006 r., to przesłanka oczywistości popełnienia czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa została przez organy wykazana. Natomiast biorąc pod uwagę uzasadnienie organu działającego w ramach uznania administracyjnego co do niemożliwości pozostawienia skarżącego w służbie po popełnieniu tego czynu, to uznać należy, że ujawnione okoliczności faktyczne związane bezpośrednio z popełnionym czynem w postaci ucieczki policjanta z miejsca zdarzenia oraz nieudzielanie poszkodowanym pierwszej pomocy przedlekarskiej pozwalają na przyjęcie, że organy obu instancji przy ocenie tych okoliczności nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Niewątpliwie takim postępowaniem funkcjonariusz nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który cieszy się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej.
Również zamierzonego skutku prawnego nie może odnieść zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem brzmienie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji dowodzi tego, że ustawodawca, dopuszczając możliwość zwolnienia ze służby nie miał na myśli sytuacji, w której za zarzucane funkcjonariuszowi przestępstwo dochodzi do skazania go prawomocnym wyrokiem sądu. Na taką wykładnię w sposób jednoznaczny wskazuje treść wcześniejszego przepisu art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny w razie skazania funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Podobnie należy interpretować przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy, według którego funkcjonariusza można zwolnić ze służby w Policji (charakter fakultatywny), w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem wzajemne zestawienie tych przepisów wskazuje na to, że do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy nie jest wymagana przesłanka prawomocnego wyroku sądu za popełnienie zarzucanego funkcjonariuszowi przestępstwa, bowiem w razie zaistnienia takiej okoliczności ustawodawca w sposób jednoznaczny wyodrębnił inną, obligatoryjną podstawę zwolnienia. Z podobnych względów pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi podnoszący niezgodność podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji z przepisem art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przede wszystkim jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy nie został uznany za niezgodny z Konstytucją i korzysta on z domniemania konstytucyjności. Ponadto hipoteza przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy dotyczy wyłącznie oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, a nie przesądza winę sprawcy czynu i skazanie go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo. Tylko w odniesieniu do tej drugiej sytuacji faktycznej ma zastosowanie bardzo ważna zasada uznawana powszechnie w demokratycznych systemach ustrojowych, a mianowicie zasada niewinności zatrzymanego. Konstytucja nakazuje uważać za niewinnego każdego zatrzymanego, dopóki sąd prawomocnym wyrokiem winy tej nie stwierdzi. W przypadku zatem przyznania się sprawcy czynu do popełnienia czynu mającego znamiona przestępstwa ta zasada ma również zastosowanie, lecz nie pozostaje ona bez wpływu na możliwość zwolnienia policjanta z tego powodu ze służby, gdyż oczywistość popełnienie tego czynu o określonych znamionach i zachowanie się policjanta po tym zdarzeniu uniemożliwiają pełnienie służby
Jako bezzasadny przedstawia się także zarzut skargi dotyczący braku udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym, poprzez zapewnienie przez organy czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Analiza materiału aktowego badanej sprawy dowodzi tego, że organ konsekwentnie podejmował próby kontaktu ze stroną postępowania, wysyłając jej informację o toczącym się postępowaniu za pośrednictwem poczty, wyznaczonych pracowników, telefonicznie - o czym świadczą notatki służbowe sporządzone przez pracowników w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2007 r.- w miejscu zamieszkania, a nawet w przychodni lekarskiej, w której skarżący się leczył. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący mimo zgłaszanego przez niego stanu zdrowia brał udział w toczącym się w tym czasie równoległe postępowaniu prokuratorskim, o czym świadczy protokół przesłuchania podejrzanego z dnia [...] listopada 2006 r. (sygn. akt [...]) i ustanowienie przez niego pełnomocnika na użytek tamtego postępowania. Wobec tego nieodbieranie przez skarżącego korespondencji od organu administracyjnego sugeruje, że jego działania miały na celu uniemożliwienie zakończenia postępowania administracyjnego. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że sam fakt przebywania przez stronę na zwolnieniu lekarskim nie jest okolicznością, która bezwzględnie wyłącza możliwość procedowania administracyjnego, włącznie z wydaniem decyzji, zwłaszcza w przypadku, gdy organ oferuje stronie postępowania zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w miejscu zamieszkania bądź innym miejscu dogodnym dla strony położonym poza siedzibą organu.
Z kolei odnosząc się do zaoferowanego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rekonstrukcji wypadków drogowych wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie prowadzą administracyjnego postępowania dowodowego i nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontrolują prawidłowość jego przeprowadzenia, w tym zastosowanie przepisów przez organy administracji.
Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Od powyższego wyroku T. K. złożył skargę kasacyjną, zarzucając:
- naruszenie przepisu prawa materialnego, mianowicie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz. 58 z 2002 r.), poprzez błędną wykładnię pojęcia "oczywistości popełnienia czynu"
- naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, tymczasem sąd nie rozpatrzył uchybienia popełnionego przez organ l instancji, jak i II instancji, polegającego na nieuwzględnieniu żądania strony dotyczącego dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 kpa.), ponadto organ administracji poprzez nieuwzględnienie żądania strony naruszył zasadę praworządności oraz czynnego udziału strony w postępowaniu,
- naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezbadaniu zarzutu skarżącego polegającego na niepodjęciu przez organ wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy - poprzez nieuwzględnienie żądania strony organ naruszył zasadę praworządności (art. 7 kpa).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oczywistym jest to, co nie budzi niemal żadnych wątpliwości. Natomiast wątpliwości pojawiające się odnośnie popełnienia czynu, czy to w zakresie podmiotowym, czy przedmiotowym, czynią niemożliwym nazwanie takiego zachowania oczywistym. Podkreślono, że zarówno organ prowadzący postępowanie przygotowawcze jak i sąd karny powziął wątpliwości i powołał dowody zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Organ administracji podjęcia takich czynności zaniechał, co naruszyło przepisy prawa, jak i interes skarżącego.
Przepisy ustanawiające przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Policji mają charakter wyjątkowych, przez co wykładane być muszą w sposób ścieśniający. Według autora skargi kasacyjnej dokonana przez organy administracji oraz sąd wykładnia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest ekstensywna, do czego nie ma podstaw.
Zdaniem skarżącego wydanie w sprawie decyzji nie zostało poprzedzone poprawnym postępowaniem dowodowym, co z kolei nie uprawniało organu do wydania kwestionowanego orzeczenia.
Skarżący w toku instancji zgłosił żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, które to żądanie nie zostało uwzględnione przez organ I instancji ani też przez organ odwoławczy. Okoliczność mająca być przedmiotem dowodu miała znaczenie dla sprawy, skoro miała służyć ustaleniu, czy zachowanie skarżącego nosiło znamiona czynu przestępczego, czy mogło być jedynie wykroczeniem.
Skarżący w skardze skierowanej do Sądu zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie zasady praworządności, polegające na niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Naruszenie tych zasad miało miejsce w sytuacji, gdy skarżący wykazał inicjatywę dowodową, zaś jego żądanie przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy powinno zostać przez organ uwzględnione. Sąd zaniechał poczynienia rozważań nad tymi zarzutami, do czego był zobligowany, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa.
Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to, że w skardze powinny zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutów ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (wyrok z dnia 20 października 2005 r. sygn. l OSK 163/05, LEX nr 188715; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 299/05 LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 403/05 LEX nr 196461).
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa.
Z uwagi konstrukcji zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia przepisu prawa materialnego. Mianowicie według strony skarżącej Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni pojęcia "oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa". Jednak uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do całości rozważań Sądu Wojewódzkiego służących ustaleniu znaczenia normy zawartej w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, ograniczając się tylko do spostrzeżenia, że wykładnia tego przepisu dokonana przez organ administracji oraz sąd ma charakter "ekstensywny", podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w sposób ścieśniający. Ogólnikowość tego zarzutu uniemożliwia poddanie go prawnej weryfikacji.
Całość wywodu dotyczącego wykładni omawianego przepisu sprowadza się do stwierdzenia, że "oczywistym jest to, co nie budzi niemal żadnych wątpliwości".
Zauważyć trzeba, że takie znaczenie wyrazu "oczywiste" da się ustalić na podstawie słownika języka polskiego i jest to przydatne w ramach wykładni językowej.
Rzecz jednak w tym, że właściwe ustalenie treści cyt. wyżej przepisu nie ograniczało się tylko do odkodowania tego pojęcia, lecz wymagało interpretacji fragmentu normy zawartego w słowach "popełnienie czynu o znamionach przestępstwa".
Jak wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, usunięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, wymagało posłużenia się dyrektywami uwzględniającymi nie tylko językowe sformułowanie przepisu, lecz również jego kontekst systemowy i funkcjonalny. Zgodnie bowiem z zasadą subsydiarności, gdy wykładnia językowa nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, to należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej (celowościowej).
Podjęta w tym zakresie ocena prawna w zaskarżonym wyroku zasługuje na akceptację, zważywszy na wyczerpującą i przekonywującą argumentację Sądu, której w żadnym stopniu skarga kasacyjna nie zdołała podważyć.
W istocie bowiem twierdzenia skargi kasacyjnej nie dotyczą wykładni przepisu objętego zarzutem, lecz jego zastosowania. Mianowicie strona skarżąca podniosła, że organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, jak i sąd karny powziął wątpliwości i powołał dowody zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Natomiast organy rozstrzygające przedmiotową sprawę zaniechały podjęcia takich czynności. W rezultacie nieusunięte wątpliwości co do kwalifikacji prawnej czynu przekreślały możliwość nabycia przekonania o "oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa".
Dalsze wywody wiążące się z zarzutami podniesionymi w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa pokazują, że stanowisko autora skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania podstawy faktycznej orzeczeń podjętych przez organy Policji.
Podkreślić zatem należy, że Sąd Wojewódzki w ramach kontroli zaskarżonego orzeczenia oceniał, czy ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo zakwalifikowany pod właściwą normę prawną, to jest, czy w prawidłowy sposób przebiegał proces subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
O błędzie w subsumcji można mówić dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a skarżący go nie kwestionuje.
Tymczasem według zarzutów zawartych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł błędów proceduralnych organów administracji powodujących, że przyjęty w kwestionowanych orzeczeniach stan faktyczny nie został należycie ustalony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Według autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 134 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa sprowadzało się do tego, że "sąd nie rozpatrzył uchybienia popełnionego przez organy obu instancji" polegającego na nieuwzględnieniu żądania strony co do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego celem ustalenia, czy zachowanie skarżącego nosiło znamiona czynu przestępnego, czy ewentualnie wykroczenia. Nieprzeprowadzenie tego dowodu - według strony skarżącej - naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zasadę praworządności, a w szczególności przepis art. 78 kpa.
Zarzucano również, że Sąd I instancji zaniechał poczynienia w uzasadnieniu wyroku rozważań nad tymi zarzutami, zgłoszonymi już w skardze mimo, że miały one znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że według regulacji art. 134 § 1 ppsa Sąd - nie będąc związany granicami skargi - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich ewentualnych naruszeń prawa w toku postępowania poprzedzającego zaskarżony akt, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Sąd badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu czyni to niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślić jednocześnie trzeba, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy.
Tego właśnie aspektu zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej.
Podkreślenia więc wymaga, że przedmiotem skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego było orzeczenie utrzymujące w mocy rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, którego podstawę stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami).
Ta sprawa w znaczeniu materialnym różni się od sprawy karnej, która na etapie postępowania przygotowawczego, a następnie sądowego ma na celu wykrycie sprawcy przestępstwa i pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej.
Natomiast celem postępowania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie cyt. wyżej przepisu jest ustalenie w oparciu o niewątpliwe fakty oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa oraz niemożności pozostawienia z tego powodu policjanta w służbie.
Różnice w zakresie podmiotowym i przedmiotowym omawianych postępowań powodują, że okoliczności istotne w jednej z tych spraw nie są automatycznie istotne w drugiej sprawie. Dlatego chybiony był zarzut kasacyjny odwołujący się do potrzeby przeprowadzenia - w postępowaniu poprzedzającym decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby - takich dowodów, jakie przeprowadzone były w postępowaniu karnym.
Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i trafnej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, czemu dał wyraz w pisemnym uzasadnieniu wyroku. Dokonując właściwej wykładni przepisu stanowiącego podstawę zwolnienia skarżącego ze służby, Sąd właściwie określił istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Następnie uwzględniając wymogi proceduralne, prawidłowo ocenił przebieg postępowania, nie dostrzegając uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd I instancji miał podstawy by uznać, że ustalony w zaskarżonym orzeczeniu stan faktyczny poprzedzony został wyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności. Sąd Wojewódzki omówił dowody, w świetle których za wykazaną przez organ uznał przesłankę w postaci oczywistości popełnienia przez skarżącego czynu kwalifikowanego jako przestępstwo z art. 177 § 1 i art. 178 kk, tj. naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w konsekwencji którego doszło do wypadku drogowego.
Z kolei biorąc pod uwagę argumentację organów obu instancji, zawartą w kwestionowanych orzeczeniach, Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że ujawnione okoliczności faktyczne, związane bezpośrednio z popełnionym czynem (ucieczka policjanta z miejsca zdarzenia oraz nieudzielanie poszkodowanym pierwszej pomocy), pozwalają na przyjęcie, że organy Policji rozstrzygając sprawę nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zwłaszcza co do oceny braku możliwości pozostawienia skarżącego w służbie.
Ze względów wyżej przedstawionych, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut odwołujący się do treści art. 134 § 1 ppsa.
Nietrafnie również wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 1 ppsa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom wymienionego przepisu. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu nie wypowiedział się co do kwestii związanej z nieprzeprowadzeniem dowodu wskazywanego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, to jednak nie oznacza, że zagadnienia tego nie uwzględnił przy kontroli zaskarżonego aktu. Z całości rozważań Sądu wynika jakimi kryteriami kierował się uznając ostatecznie że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony należycie.
Co do zasady Sąd powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Jednak nie jest uchybieniem, mającym wpływ na wynik sprawy, nieodniesienie się do zagadnienia, jeśli nie ma ono znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.