Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 632/16 oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. Sp. z o.o. Oddział w T. Zakład w R. (dalej jako "Spółka") zwróciła się do Starosty Powiatu K. o udzielenie zgody na budowę (w ramach przebudowy) sieci gazowej oraz przyłączy niskiego ciśnienia przy ul. S., T. i W. w K. przez działkę nr ewid. [...] obr. 6, stanowiącej własność W. K., wobec odmowy udostępnienia nieruchomości w trybie umownym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta Powiatu K., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.):
- ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,16 ha, objętej KW nr [...] położonej w K., stanowiącej własność W. K., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu niskiego ciśnienia DN 160 w ramach inwestycji celu publicznego pn. "Budowa (w ramach przebudowy) sieci gazowej oraz przyłączy niskiego ciśnienia przy ul. S., T. i W. w miejscowości K.", zgodnie z załącznikiem graficznym,
- ustanowił obszar strefy kontrolowanej na czas eksploatacji gazociągu niskiego ciśnienia na części nieruchomości o szerokości do 1 m i powierzchni 26,5 m2 (oznaczony w załączniku graficznym kolorem zielonym) oraz pas montażowy na czas budowy o szerokości do 1 m i powierzchni wynoszącej 26,5 m2 (oznaczony w załączniku graficznym kolorem granatowym),
- zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji lub zapłaty odszkodowania w przypadku, gdyby przywrócenie do stanu poprzedniego było niemożliwe lub mogło spowodować nadmierne trudności lub koszty,
- zobowiązał każdoczesnego właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu niskiego ciśnienia, pod rygorem egzekucji administracyjnej,
- stwierdził, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Organ I instancji ustalił, że Spółka zamierza realizować inwestycję celu publicznego, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza Gminy K. Negocjacje prowadzone z właścicielem nieruchomości nie zakończyły się uzyskaniem jego zgody na wykonanie robót budowlanych związanych z realizacja inwestycji. Stąd zaistniały podstawy do wydania decyzji.
W odwołaniu W. K. zarzucił niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niepełną ocenę materiału dowodowego, jak też przyjęcie, że Spółka dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać jego zgodę na realizację inwestycji. Wyrażał wolę ustanowienia służebności oraz na wejście w teren, a strony poróżniły się tylko, co do ceny/rekompensaty.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wykazana została konieczność udostępnienia nieruchomości w celu przebudowy sieci gazowej, a odwołujący się nie wyraził zgody na wykonanie tych robót. Wojewoda wskazał, że gdyby strony doszły do porozumienia prowadzenie postępowania byłoby zbędne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję organu odwoławczego W. K. ponowił zarzuty odwołania. Zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niepełną ocenę materiału dowodowego, jak też przyjęcie, że Spółka dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać jego zgodę na realizację inwestycji, a art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie, że zaszły przesłanki w nich określone, w szczególności że przeprowadzono z nim skuteczne rokowania. Wyrażał wolę ustanowienia służebności i zgodę na wejście w teren, a strony poróżniły się tylko, co do wysokości rekompensaty. Rokowania nie zostały zakończone, ponieważ Spółka celowo zaniechała odniesienia się do jego propozycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek P. Sp. z o.o. Oddział w T. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. We wniosku wskazano, że ograniczenie to dotyczy między innymi działki ew. nr [...] położonej w miejscowości K. dla realizacji inwestycji celu publicznego pn.: budowa (w ramach przebudowy) sieci gazowej oraz przyłączy niskiego ciśnienia przy ul. S., T. i W. w miejscowości K.", a powierzchnia nieruchomości podlegająca ograniczeniu to 0,283 ara. Zasięg ograniczenia został przedstawiony na mapie dołączonej do wniosku w skali 1:500. Do wniosku dołączono również decyzję Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.
Sąd I instancji wskazał, że ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować, gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., iż rokowania pomiędzy stronami nie zostały zakończone. Wskazał, że przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Wbrew zarzutom skarżącego, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Spółka wystąpiła do właściciela nieruchomości z konkretną ofertą, ta jednak nie została przyjęta. Z kolei propozycja, z którą wystąpił właściciel nie została zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadziła do osiągnięcia zamierzonego skutku i w konsekwencji inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem do Starosty K. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości planowanej sieci gazowej.
Mając powyższe na uwadze WSA w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zm., dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie zasadnej skargi,
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości a w szczególności, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczo skarżący wyrażał zgodę na rozbudowę gazociągu lecz jako właściciel chciał uzyskać realną rekompensatę za udostępnienie gruntu przedsiębiorcy przesyłowemu. Propozycja Spółki była jednak nienegocjowalna. Inwestor stwarzał jedynie pozory negacjacji, tak aby formalnie można było uzyskać korzystną decyzję bezkosztowo. Przekazany projekt umowy nie zawierał kwot. Zaproponowana w późniejszym okresie kwota była przynajmniej o 100% zaniżona, dlatego właściciel nieruchomości podjął negocjacje. Na propozycję skarżącego przedsiębiorca przesyłowy w zasadzie nie odpowiedział.
W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2017 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Istota tego zarzutu sprowadza się do oceny, czy rokowania z właścicielem w celu uzyskania zgody na wykonanie prac na nieruchomości odbyły się zgodnie z prawem. Analizując tak przedstawiony problem wskazać należy, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
W orzecznictwie akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16). W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy, jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy;
- rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie;
- działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne;
- decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15).
W analizowanym przypadku skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w tym, że ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie analizowały sprawy pod kątem ustalenia czy zostały wyczerpane możliwości polubownego załatwienia sprawy. Skarżący wskazuje, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym twierdzi, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n., nie odbyły się. W jego ocenie, zaproponowana mu przez inwestora kwota "była przynajmniej o 100% zaniżona" i nie stanowiła godziwej rekompensaty, zaś na jego propozycję przedsiębiorca przesyłowy w zasadzie nie odpowiedział.
Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Analizując okoliczności faktyczne istniejące w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania się nie odbyły. Z materiału dowodowego wynika, że P. Sp. z o.o. podjęła próbę zawarcia ze skarżącym w drodze rokowań porozumienia co do wykonania na należącej do niego nieruchomości przebudowy sieci gazowej. Skarżącemu kasacyjnie przedstawiona została konkretna oferta ze wskazaniem kwoty, jaką Spółka gotowa była uiścić na jego rzecz. W odpowiedzi na złożoną ofertę skarżący przedstawił swoje oczekiwania finansowe, które nie zostały zaakceptowane przez P. Sp. z o.o. Fakt, iż jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. W żadnym razie nie można mówić o pozorności przeprowadzonej czynności, jak to sugeruje obecnie skarżący kasacyjnie. Brak jest również podstaw, aby twierdzić, że rokowania były prowadzone przez inicjatora w złej wierze. Przedłożona przez inwestora propozycja obiektywnie nie była niemożliwą do przyjęcia lub tego rodzaju, że miałaby już w zamierzeniu doprowadzić do jej odrzucenia. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. W niniejszej sprawie strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Należy podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. W rezultacie, zarówno organy, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały w uzasadnieniu rozstrzygnięć, że w sprawie doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n.
Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15, LEX nr 2247779). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.
Wniosek P. Sp. z o.o. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami, nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.