Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 826/16 oddalił skargę R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. sprostowało oczywistą omyłkę dotyczącą daty wydania decyzji wskazując, że decyzja została wydana [...] kwietnia 2016 r.
R. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od wyroku zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji pomimo, że zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż decyzja tego organu została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej i wszechstronnej analizy sprawy polegającej na zbadaniu ewentualnych zmian w dochodzie skarżącej i jej rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", oraz zaniechaniu zbadania czy dochód męża skarżącej jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane było prawo do świadczeń rodzinnych (w brzmieniu przepisu od 1 kwietnia 2016 r.) i czy był kontynuowany w okresie zasiłkowym;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez oddalenie skargi pomimo naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i jednoczesnym zwrocie pobranego zasiłku;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a przez oddalenie skargi pomimo naruszenia zaskarżoną decyzją art. 145, art. 149 i art. 151 K.p.a. przez ich niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia postępowania i ewentualnego wydania jednej z decyzji przewidzianych w trybie postępowania wznowieniowego, a jedynie wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne i o jego zwrocie – w sytuacji gdy ww. przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji w tym przedmiocie bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego oraz przez brak odniesienia się przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku do przyczyn, z powodu których nie uwzględnił ww. zarzutu naruszenia przepisów postępowania;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 K.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy na skutek zmiany stanu prawnego konieczne stało się wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie, a polegającym na niezbadaniu czy zgodnie z brzmieniem znowelizowanego art. 5 ust. 4b u.ś.r. dochód męża skarżącej był uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych;
- 5) art. 5 ust. 4b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dochód męża skarżącej uzyskany za październik 2014 r. jest dochodem w rozumieniu art. 5 ust. 4b, tj. dochodem z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód ten został osiągnięty – bowiem w dniu ustalania/weryfikowania prawa do świadczeń rodzinnych, tj. [...] grudnia 2015 r. i [...] kwietnia 2014 r. dochód ten nie był uzyskiwany oraz nie był kontynuowany nieprzerwanie od [...] listopada 2014 r. z uwagi na zwolnienie lekarskie, a tym samym nie może zostać uznany za dochód członka rodziny powiększający dochód rodziny na zasadzie ww. przepisu;
- 6) art. 5 ust. 4b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doliczenie do dochodu rodziny – po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – dochodu członka rodziny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód ten został osiągnięty, powinno nastąpić przez dodanie tego dochodu do dochodu rodziny, pomimo że uzyskany dochód powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny – również z uwagi na brak kontynuacji dochodu w okresie zasiłkowym nieprzerwanie od [...] listopada 2014 r. z uwagi na zwolnienie lekarskie męża skarżącej;
- 7) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i o zwrocie tego świadczenia bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie w trybie postępowania wznowieniowego oraz wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 30 ust. 1 ww. ustawy pomimo, że może być ona podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne, a nadto przez orzeczenie o uznaniu świadczenia za nienależne i o jego zwrocie w jednej decyzji;
- 8) art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustaleniu w chwili powtórnego ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, na podstawie art. 32 ww. ustawy, okoliczności uzyskiwania przez męża skarżącej dochodu z tytułu zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w czasie, w którym jest ustalane/weryfikowane prawo do świadczeń rodzinnych – a więc w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 32 ustawy;
- 9) art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może nastąpić gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, a decyzja wydana w oparciu o ww. przepis ma charakter konstytutywny, a więc nie może działać z mocą wsteczną.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie wraz decyzją ją poprzedzającą i orzeczenie, że skarżąca nie pobrała nienależnie zasiłku rodzinnego w okresie [...] listopada 2014 r. – [...] października 2015 r. W przypadku oddalenia skargi wniosła o odstąpienie od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części z uwagi na trudną sytuację majątkową skarżącej. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Wójt Gminy F. decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] przyznał skarżącej na okres zasiłkowy 2014/2015 prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ ten ustalił, że w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. skarżąca pobrała nienależnie zasiłek rodzinny w łącznej wysokości 5194,00 zł i zobowiązał ją do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wraz ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia spłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy F. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.
W skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., przy czym autorka skargi kasacyjnej nie określiła jaką postać miały wskazane naruszenia przepisów prawa. Wskazała jako podstawę prawną zarzutów art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., nie precyzując które zarzuty dotyczą naruszenia norm prawa materialnego, a które procesowego. Nie wskazała również precyzyjnie, kiedy naruszenie prawa nastąpiło przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ani nie wykazała istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Nie stanowi bowiem spełnienia warunku właściwego sprecyzowania podstaw kasacyjnych wskazanie w każdym z zarzutów dotyczących prawa materialnego naruszenia prawa zarówno przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, bez dokładnego wyjaśnienia na czym ta błędna wykładnia i niewłaściwe stosowanie polegają.
Przypomnieć trzeba zatem, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności co do zasady podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma przesądzające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Uzasadnione jest zatem dokonanie oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.
Przez dochód rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r., rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a).
W praktyce oznacza to, że w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z utratą lub uzyskaniem dochodu, tj. z sytuacjami wskazanymi w art. 5 ust. 4-4b u.ś.r., należy po ustaleniu składu rodziny dokonać operacji matematycznych polegających na:
- 1) ustaleniu rocznego dochodu każdego pojedynczego członka rodziny (osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 3 pkt 10),
- 2) podzieleniu rocznego dochodu każdego członka rodziny przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany (tj. przez 12),
- 3) zsumowaniu przeciętnych miesięcznych dochodów wszystkich poszczególnych członków rodziny,
- 4) podzieleniu przez liczbę członków rodziny.
Uzyskany w efekcie tych czynności wynik należy porównać, w zależności od sytuacji, z obowiązującym kryterium dochodowym podstawowym bądź podwyższonym, którego przekroczenie zasadniczo będzie powodowało, że zasiłek rodzinny nie będzie się należał.
W art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. ustawodawca przewidział jednak sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu lub też na jego utracie. Definicję legalną uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24 ustawy. W zależności od charakteru zmiany w strukturze dochodów, jak i czasu ich powstania ustawodawca przewidział różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2447/14 i 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 528/16).
W rozpoznawanej sprawie uzyskanie dochodu nastąpiło po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Wymagało to zatem zastosowania przez organy administracyjne art. 5 ust. 4b u.ś.r. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres zasiłkowy, przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez niego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należy powiększyć o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Ustalając natomiast wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, trzeba ustalić dochód każdego z członków rodziny, następnie dochody te zsumować i podzielić przez liczbę osób w rodzinie. Oznacza to, że przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy, uzyskany dochód powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b u.ś.r.
Stosowanie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 4b u.ś.r. powoduje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim. Trafnie tę kwestię wyjaśnia, powołany przez Sąd I instancji, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2373/12 - z tym, że w odniesieniu do podobnej konstrukcji norm odnoszących się do świadczeń alimentacyjnych – wskazując, że już będące skutkiem uzyskania nowego źródła dochodu przekroczenie kryterium w jednym miesiącu rzutuje na prawo do świadczeń, zważywszy, że dochody uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy stanowią podstawę do ustalenia miesięcznej kwoty dochodu rodziny na cały okres świadczeniowy, przez co nowy uzyskany w trakcie tego okresu dochód wpływa jedynie na wysokość miesięcznego dochodu rodziny, nie zaś na sumę dochodów, ustaloną i wyliczoną w skali roku dla danego okresu świadczeniowego.
Natomiast średnia dwunastomiesięczna z roku bazowego (roku kalendarzowego poprzedzającego okres świadczeniowy) jest jedynie punktem wyjścia dla ustalenia dochodu rodziny (miesięcznego) z uwzględnieniem doliczanego do niej dochodu uzyskanego i odliczanego od niej dochodu utraconego, co ustawa ujmuje jako zdarzenie jednostkowe związane z uzyskaniem przez rodzinę nowego źródła dochodu lub utratą dotychczasowego źródła dochodu.
Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, dokonały więc prawidłowej wykładni art. 5 ust. 4b u.ś.r. i prawidłowo go zastosowały. Odnosi się to także do tego zarzutu, którego argumentacja wskazuje na nieprawidłowe uwzględnienie dochodu męża skarżącej w dochodzie rodziny z tego powodu, że w dniu ustalania/weryfikowania prawa do świadczeń, nie było kontynuowane zatrudnienie od [...] listopada 2014 r. Sprawa nienależnie pobranych świadczeń przez skarżącą, w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy, rozpatrzona została na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r. w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) - obowiązującym od 1 kwietnia 2016 r. Wedle nowego brzmienia art. 5 ust. 4b dochód członka rodziny ulega powiększeniu wtedy, gdy dochód jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.
Skarga kasacyjna powołuje się zaś na wcześniejsze brzmienie przepisu, zgodnie z którym dochód członka rodziny ulega powiększeniu tylko wtedy, gdy dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.
Prawidłowo zresztą i tę kwestię wyjaśnił Sąd I instancji. Podobnie jak kwestię zmiany stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy. Sąd wskazał bowiem, że zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Nie ma przy tym obowiązku wydawania decyzji kasacyjnej. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Jest to stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (cytowany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2762/12 i wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 360/16).
Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1, § 2 i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 145, art. 149 i art. 151 K.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ.
ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego.
Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej (celnej, podatkowej), kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11).
Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżąca usiłuje podważać ocenę sądu akceptującego prawidłowość działań organów w tym zakresie, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Odnosząc się natomiast do argumentacji powołanej na uzasadnienie tego zarzutu związanej z niezastosowaniem w sprawie trybu wznowienia postępowania administracyjnego (także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. - pkt 7 skargi kasacyjnej), wyjaśnić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera przepisy szczególne regulujące tryb postępowania i rozstrzygania w sprawach pobrania nienależnie świadczeń rodzinnych. Są one zawarte w art. 30 u.ś.r. i to te przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji kwestionowanej przed Sądem I instancji. Nie było zatem konieczne wszczęcie postępowania wznowieniowego w związku z zaistnieniem okoliczności prowadzących do weryfikacji dochodu rodziny.
Jeśli chodzi zaś o wydanie jednej decyzji uznającej wypłacone świadczenia za nienależne i zobowiązującej skarżącą do zwrotu tych świadczeń, to istotnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości na to, że każda z tych kwestii powinna być rozstrzygana odrębną decyzją. Pogląd ten stracił jednak aktualność z chwilą wejścia w życie z dniem 18 września 2015 r. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. i wprowadzono w ustawie określenie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych".
Tym samym z woli ustawodawcy organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie. Zatem rozstrzygnięcia dokonane przez organy administracji w niniejszej sprawie także i w tym zakresie trafnie Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 824/18, wyrok WSA w Lublinie z 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 80/17).
Nie ma znaczenia z punktu widzenia przedmiotu sporu argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odwołuje się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego zastosowania art. 32 u.ś.r. Przepis ten dotyczy możliwości zmiany lub uchylenia przez organ decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Decyzja wydawana na podstawie art. 32 u.ś.r. rzeczywiście jest uznawana za decyzję prawo kształtującą ze skutkiem od daty jej wydania (ex nunc). W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, określona w art. 30 u.ś.r. Właśnie ta podstawa prawna znalazła zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że upływ okresu zasiłkowego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu świadczenia nienależnie pobranego.
W takim stanie sprawy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie oddalił skargę z uwagi na prawidłową wykładnię art. 5 ust. 4b u.ś.r. i jego zastosowanie w sprawie. Skutkowało to również niezasadnością pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.