Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Nieruchomość położona w gminie M., obrębie F., oznaczona jako działka nr [..] o pow. [..] ha, decyzją Wojewody Małopolskiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B. Decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., znak: [..], Wojewoda Małopolski ustalił odszkodowanie w wysokości [..] zł na rzecz G.A. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w gminie M., obrębie F., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [..] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [..] oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego, zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] listopada 2013 r.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego ww. nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [..] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniania nieruchomość położona była na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., przyjętego uchwałą Nr XVII/178/2000 z dnia 21 czerwca 2001 r., przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o przeznaczeniu drogowym. Wyceniana nieruchomość położona jest w pasie rozgraniczającym teren inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [..], w średniej odległości od miejscowości F. Najbliższe otoczenie stanowią tereny rolne. Organ stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [..] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność G.A., a zatem on był podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Ponadto nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] 4 kwietnia 2014 r. nr [..] stała się przedmiotem skargi Województwa Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucił:
‒ naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie, na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania,
‒ naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,
‒ naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym, wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
‒ naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.
W treści uzasadnienia wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.
Sąd I instancji przyjął, że okolicznością niekwestionowaną jest to, że powyższa nieruchomość decyzją Wojewody Małopolskiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Prawidłowo także ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie organ przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Prawidłowe było również ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd I instancji stwierdził, że samo przekonanie skarżącego Województwa, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wystarcza, aby można było mówić w niniejszej sprawie o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego wszczętego i prowadzonego w trybie specustawy drogowej.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie wykazywał opisanych w przepisie zależności. Zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który jednak zawiera znaczący element konstytutywny. Element konstytutywny przejawia się w tym, że dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.
Zdaniem WSA w Warszawie, w świetle powyższych ustaleń, nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [..] o pow. [..] h na rzecz Województwa Małopolskiego na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie. W sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.
Sąd I instancji podkreślił, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – powinnością organu było dopełnienie obowiązku ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw.
W niniejszej sprawie interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności.
Województwo Małopolskie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/14. Przedmiotowemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
‒ art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie ww. przepisu w postępowaniu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o ww. przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;
‒ art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;
‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi, dokonał prawidłowej interpretacji ww. przepisu, uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie zawiesił postępowania w sprawie;
‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenia postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie nadmienił, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie – jako jednostka samorządowa podległa Zarządowi Województwa Małopolskiego – wykonuje zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontów, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie Województwa Małopolskiego, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W odniesieniu do działki będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji ZDW w Krakowie legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż część działki nr [..] została już zajęta w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną, przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wprowadzające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone przepisem art. 73 ust. 1 ww. ustawy, bezpodstawnie przyjmując, że pomimo twierdzeń strony skarżącej wskazujących na uprzednie nabycie części działki objętej postępowaniem, nie zachodzą żadne przeszkody do orzekania o odszkodowaniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a tym samym nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie strony skarżącej taka relacja ma miejsce pomiędzy postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a postępowaniem w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Analogiczne stanowisko w kwestii wzajemnych relacji postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, prezentuje również Minister Infrastruktury i Rozwoju w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czego nie dostrzegł WSA w Warszawie, wskazując, że organ wykazał brak takiej zależności.
Ustalenie takiej zależności nie skutkowało jednakże, pomimo określonego w przepisach prawa obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie, zawieszeniem tego postępowania przez organ w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie strony skarżącej stanowi to naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji, jako decyzji wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie gwarantuje wydanie decyzji zgodnej z prawem. Takiego naruszenia nie dostrzegł ponadto Sąd I instancji orzekający w sprawie.
Skarżący kasacyjnie nie znajduje przy tym przesłanek do podzielenia stanowiska Sądu I instancji, sprowadzającego się do uznania, że fakt, iż nie toczy się równolegle postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skutkuje brakiem przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów k.p.a. dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie. Przeciwnie z treści art. 100 k.p.a. wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4, może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. Tym samym ustawodawca nie uzależnia zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od ustalenia, że postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest w toku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W skardze tej twierdzono zaś, że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z obrazą prawa materialnego w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Tym niemniej kluczową kwestią była kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m.in. treść samej skargi kasacyjnej.
Jej autor bowiem zarzuty związane z naruszeniem ww. przepisu umieścił albo w grupie zarzutów materialnoprawnych, albo wprawdzie w części obejmującej zarzuty procesowe, ale w tym ostatnim przypadku, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, argumentował dokonaniem przez Sąd Wojewódzki wadliwej wykładni tego przepisu ("niewłaściwą interpretacją"). Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzut wadliwej wykładni może się odnosić jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że – już co do zasady – nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., było wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.
W analizowanej sytuacji rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu [..] stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B., a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [..] o pow. [..] ha położona w gminie M., w obrębie F.), Wojewoda Małopolski winien – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sytuacji gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4.04.2005, sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.).
Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.
Prowadzone postępowanie odszkodowawcze miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestnik postępowania utracił, w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jego poprzednio zaś posiadanym tytule prawnym do ww. nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodać też należy, że z ustaleń faktycznych nie wynikało, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności tego stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W opisanej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 790).
W związku z powyższym, jeśli – zdaniem skarżącego – byłemu właścicielowi tej nieruchomości G.A., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to, wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego, skarżący nie mógł poprzestać wyłącznie jedynie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej nr [..] tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący w takim przypadku winien bowiem do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na zasadzie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji.
Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.
Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana w styczniu 2013 r. a zaskarżona decyzja ponad rok później, bo w kwietniu 2014 r., skarżące Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych mających na celu wykazanie, że – zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. nieruchomości objęte decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie zaś o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego, przekraczało jego granice.
Z tych względów nie można było zgodzić się ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.