Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1188/16, oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. K., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co powinno skutkować jej uchyleniem z uwagi na błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, a co za tym idzie błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Wojewodę, że działka ew. nr [...] zgodnie z decyzją wywłaszczeniową znajduje się w miejscu, w którym miał znajdować się teren zielony, niezabudowany; jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego działka ta znajduje się w miejscu, gdzie miał powstać ciąg pieszy od ul. [...] do portierni;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 w związku z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", przez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, w tym dowodów wnioskowanych przez skarżącą w skardze:
- a) załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] października 1969 r. nr [...] z naniesioną na nim kolorem żółtym działką ew. nr [...], na okoliczność, że działka znajduje się w miejscu, gdzie miał powstać ciąg pieszy od ul. [...] do portierni, a nie teren zielony, niezabudowany,
- b) mapy zasadniczej wraz z załącznikiem opisowym z naniesioną na nim kolorem żółtym działką ew. nr [...] na okoliczność, że działka znajduje się w miejscu, gdzie miał powstać wzmiankowany ciąg pieszy, co skutkowało oddaleniem skargi, choć była ona uzasadniona i decyzja Wojewody [...] powinna być uchylona;
- 3) prawa materialnego – art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie szerokiej wykładni celu wywłaszczenia, a co za tym idzie pojęcia zbędności działki na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i tym samym przyjęcie, że cel wywłaszczenia został na działce zrealizowany.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, "pozostawiając temu organowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego". Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż E.K. w dniu [...] października 2003 r. wniosła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jako spadkobierczyni poprzednich współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1970 r. nr [...]. Orzeczeniem tym wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L., oznaczoną m. in. jako parcela l. kat. [...] i l. kat. [...] (z podziału których powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] m. L.), stanowiącą współwłasność P. S. w [...] cz., A. Z. w [...] cz. i A. S. w [...] cz., z przeznaczeniem na budowę Szpitala Powiatowego w L. Starosta N. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0080 ha, powstałej z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], położonej w obr. [...] miasta L. przy ulicy [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Powiatu L. i pozostającej w nieodpłatnym użytkowaniu Szpitala Powiatowego w L. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania E. K., decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty N. Organy administracyjne uznały, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym w sprawie nie zachodzą przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n, uzasadniające zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę E. K. na powyższą decyzję. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala Powiatowego w L., został zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n., gdyż szpital został oddany do użytkowania w latach 1975 - 1976. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Szpital Powiatowy zaplanowany i zrealizowany został nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako pewien kompleks budynków, obiektów i przestrzeni. Teren taki nie musi być zatem w całości zajęty obiektami budowlanymi. W szczególności nie uchybia zrealizowaniu celu wywłaszczenia pozostawienie w ramach tego kompleksu terenów zielonych.
Natomiast zmiany w zakresie szczegółowego położenia ciągów pieszych, terenów zielonych, parkingów czy nawet obiektów kubaturowych zaplanowanych w ramach jednego kompleksu dokonane już po wywłaszczeniu, szczególnie w trakcie realizacji inwestycji, nie stanowią o braku realizacji celu wywłaszczenia, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji. Tym samym niezależnie od tego, czy objęty wnioskiem o zwrot niewielki (80 m2) fragment wywłaszczonej nieruchomości przeznaczony był w planie lokalizacji szczegółowej na teren zielony (co prawidłowo, zdaniem Sądu, organ ustalił w zaskarżonej decyzji), czy też na fragment ciągu pieszego (jak chce skarżąca) – nie zmienia to faktu, że cel wywłaszczenia jakim była budowa Szpitala Powiatowego w L. został zrealizowany.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego koncentrują się na sporze, czy na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr ew. [...] miał powstać teren zielony – jak twierdzi organ, czy ciąg pieszy od ul. [...] do portierni – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie. Ta różnica w ustaleniach faktycznych miałaby być decydująca – zdaniem skarżącej kasacyjnie – dla dokonania oceny zbędności części wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tymczasem okoliczność powyższa jest indyferentna prawnie w niniejszej sprawie, co prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji. Szczegółowe rozmieszczenie obiektów budowlanych i terenów objętych inwestycją na wywłaszczonej nieruchomości, nie ma bowiem znaczenia wobec tego jak został określony cel wywłaszczenia nieruchomości. Cel ten został określony jako budowa Szpitala Powiatowego w L. Przedmiotem badania w sprawie zwrotu nieruchomości jest zatem cel wywłaszczenia, który w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólny, zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, a jego realizacja przewidziana była na wiele lat.
Należy mieć również na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w stosunku do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu, jak w stosunku do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14, fakt ten powinien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się zasadniczo z kwestiami natury historycznej.
Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (por. wyroki NSA z: 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1136/16, 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 340/18 i 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 789/18, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 496/18 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 426/18, System Informacji Prawnej LEX).
Za prawidłową należy uznać zatem argumentację Sądu I instancji, że skoro Szpital Powiatowy w L. został zaplanowany i zrealizowany nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako kompleks budynków, obiektów i przestrzeni, nie można za zbędną uznać tę część wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta jest pod inną niż budynki szpitalne, infrastrukturę terenu. Pozostałe elementy zagospodarowania terenu działek (zwłaszcza urządzenia budowlane) w postaci ogrodzenia, terenów zielonych, parkingów, dróg dojazdowych są funkcjonalnie związane z działalnością budynków szpitalnych zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem.
Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać trzeba, że przy ocenie realizacji obiektów służby zdrowia należy uwzględnić nie tylko budowę typowych dla działalności leczniczej budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia, takich jak: parkingi, ogrodzenia, tereny zieleni, chodniki, czy punkty usługowe, itp. Badając sprawę w tym kontekście należało uznać, że objęta wnioskiem o zwrot działka ewidencyjna nr [...] pomimo tego, że znajduje się poza murowanym ogrodzeniem jednego z budynków Szpitala, nie powinna podlegać zwrotowi. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują, że działka ta leży wewnątrz kompleksu działek ewidencyjnych tworzących zwarty teren Szpitala Powiatowego w L., nie stanowiła odrębnej, samodzielnej działki, ale została wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] obr [...] m. L. wyłącznie na potrzeby postępowania zwrotowego.
Powyższe wskazuje, że prawidłowy jest sposób rozumienia przez Sąd I instancji określenia "nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia", zawartego w art. 137 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zaś uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n. Istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyłącznie w razie niezrealizowania celu wywłaszczenia możemy mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie można było jednak mówić o zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia, bo w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wspomniano, doszło do realizacji tego celu.
Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 136 i art. 137 u.g.n. W tej sytuacji bez znaczenia również pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 154 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1, i 2 oraz art. 140 K.p.a., a także naruszenie wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 K.p.c.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.