Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 987/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt IISA/Kr 2219/02 uwzględnił skargę B. B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 11 pkt 1, art. 27 ust. 1, 2, 3, 5, art.30, art. 31 b ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 45 ustawy z dnia 29 listopada 1990r o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz.414 z późn. zm.), odmówił B. B. przyznania zasiłku stałego z powodu nie spełnienia wymogu określonego w art. 6 b ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że warunkiem przyznania takiej pomocy jest stwierdzenie, że dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, faktu bycia osobą zdolną do pracy lecz nie pozostającą w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki i pielęgnacji oraz posiadania orzeczenia o niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 (konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) i pkt 8 (konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że B. B. nigdzie zawodowo nie pracuje, zarejestrowana jest jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jedno z dzieci, P. B. jest w wieku 12 lat i od kilku lat leczona jest z powodu astmy oskrzelowej. Decyzją Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności dziecko zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, o którym mowa w art. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Nie spełnia natomiast wymogu pkt 7, tzn., że dziecko wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Dlatego też, wobec nie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należało odmówić przyznania zasiłku stałego.

W odwołaniu od tej decyzji B. B. podniosła, że jej dziecko wymaga z jej strony stałej opieki i pielęgnacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzieliło argumentację prawną organu pierwszej instancji cytując przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Wyjaśniło, że w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności winny być zawarte wskazania wymienione w pkt 7 i 8, dotyczące w szczególności:

* konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,

* konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności wydanego w dniu 11 kwietnia 2002 r. wynika, że P. B. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Tym samym nie został spełniony jeden z warunków umożliwiających przyznanie matce dziecka zasiłku stałego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, w której skarżąca powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi, przy uwzględnieniu treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Podkreślił, iż cytowany przez organ przepis art.27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w dniu wydania zaskarżonej decyzji miał następujące brzmienie: " Zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn.zm.).

Wskazania, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej, to: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (pkt 8).

Organy obydwu instancji nie przeprowadziły jednak analizy przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie wypowiedziały się, czy warunki wymienione w tym przepisie (konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym) muszą być spełnione łącznie, czy też wystarczającym jest spełnienie jednego z nich (konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono również dlaczego organ przyjął, że wskazania, o których mowa w tym przepisie (art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji), muszą być spełnione łącznie.

Z kolei przepis art. 6 b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej miał następujące brzmienie:

" 1. Powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej.

1. 2. Ośrodki pomocy społecznej mogą uczestniczyć na prawach strony w sprawach, w których orzekają powiatowe zespoły.
2. 3. W orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności:
3. 1) odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby,
4. 2) szkolenia, w tym specjalistycznego,
5. 3) zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej,
6. 4) uczestnictwa w terapii zajęciowej,
7. 5) konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby,
8. 6) korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki,
9. 7) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,
10. 8) konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji,
11. 9) spełnienia przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, Nr 123, poz. 779 i Nr 160, poz. 1086, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 133, poz. 872, z 1999 r. Nr 106, poz. 1216, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 43, poz. 483 i Nr 53, poz. 649 oraz z. 2001 r. Nr 27, poz. 298, Nr 106, poz. 1149, Nr 110, poz. 1189, Nr 111, poz. 1194, Nr 123, poz. 1353, Nr 125, poz. 1371, Nr 129, poz. 1444 i Nr 130, poz. 1452).

Konstrukcja tego przepisu nie wskazuje, żeby wszystkie jego punkty miały być spełnione łącznie. Wręcz przeciwnie, niektóre punkty - ze względu na ich treść - pozostają w alternatywie rozłącznej.

Wobec powyższego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, niezbędnym jest dokonanie szczegółowej analizy przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z treści tego przepisu wynika, że dla przyznania zasiłku stałego muszą być spełnione następujące warunki:

1. 1) osoba starająca się o zasiłek stały musi być zdolna do pracy,
2. 2) nie może pozostawać w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji,
3. 3) opieka sprawowana przez osobę starającą się o zasiłek stały ma polegać na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym,
4. 4) dochód rodziny nie może przekraczać półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4,
5. 5) dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn.zm.).

Tak więc istotnym było:

1. 1) czy opieka sprawowana przez skarżącą nad dzieckiem wymaga bezpośredniej, osobistej pielęgnacji (przy czym bezpośrednia osobista pielęgnacja nie musi być wynikiem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji dziecka, gdyż warunek taki nie wynika z przepisu art.27 ust.2 ustawy) lub
2. 2) czy opieka ta wymaga systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym,

Spójnik "i" użyty w cytowanym przepisie: opieka ma polegać na "bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym" nie musi oznaczać koniunkcji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 15 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając go w całości zarzuciło:

1. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64 poz. 414 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przesłanki do których odnosi się ów przepis zawarte w ramach odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 123, poz. 773 z późn. zm.) nie muszą być spełnione łącznie, podczas gdy warunki określone w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej winny być spełnione łącznie, na co wyraźnie wskazuje użyty w tej normie funktor zdaniowy "i", będący wyznacznikiem koniunkcji.

Wskazując na powyższe wniosło o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że w ramach odesłania zawartego w normie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wskazań z art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych -został użyty funktor zdaniowy "i", będący wyznacznikiem koniunkcji. Koniunkcja oznacza natomiast, że sytuacja przewidziana w tym przepisie zachodzi wówczas, kiedy równocześnie wystąpią czynniki połączone funktorem "i".

Skoro spójnik "i" oznacza koniunkcję, to obydwa człony zdania muszą być prawdziwe - w tym przypadku spełnione, aby wynikł określony skutek z analizowanej normy prawnej.

Wprawdzie rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o zasiłek stały, ponieważ dochód osiągany przez tę rodzinę wynosi 186,17 zł i nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej tj. kwoty 1698 zł (1132 zł x 1,5 = 1698 zł), jednakże, jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia 11.04.2002r. nie został spełniony jeden z warunków określonych w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. posiadanie przez dziecko orzeczonego wskazania, o którym mowa w 6 b ust 3 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, czyli konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy i osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego, B. B. ubiegająca się o przyznanie zasiłku stałego jest osobą zdolną do pracy lecz nie pozostającą w zatrudnieniu, bezrobotną bez prawa do zasiłku, która spełnia kryteria ustawowe do ubiegania się o zasiłek stały. Małoletnia P. B. ma orzeczoną niepełnosprawność ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.).

Zarzut skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii błędnego, zdaniem jej autora przyjęcia, że przesłanki zawarte w ramach odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie muszą być spełnione łącznie.

Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że podstawą uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, był brak analizy całego przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie tylko jego części odnoszącej się do odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że organy obu instancji nie wypowiedziały się, czy warunki wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym muszą być spełnione razem, czy też wystarczającym jest spełnienie jednego z nich. Nie dokonywał zatem wykładni tego przepisu w części dotyczącej odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 cyt. ustawy. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do zbadania i wyjaśnienia w/w kwestii.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.