Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 385/09, oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Starosta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 2,5 ha; nr [...] o pow. 1,5 ha i nr [...] o pow. 1,2170 ha, stanowiącej własność J. B. i odszkodowaniu na rzecz wywłaszczonego właściciela w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w G. zwrócił się o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej, będącej własnością J. B., położonej w B., a składającej się z działek o numerach [...],[...] i [...] w związku z realizacją celu publicznego jakim jest budowa zbiornika "[...]" na rzece Odrze. Z uwagi na fakt, że rokowania z właścicielem działek nie zakończyły się ugodą, organ wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych działek.
Jak ustalił organ, działki nr [...],[...] i [...] będące własnością J. B. stanowią teren niezabudowany – grunty orne klasy III b oraz klasy IV b i nie są one obciążone żadnymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. W dziale III Księgi wieczystej nr [...] wpisane jest prawo osobistego dożywocia, jednakże nie obciąża ono działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego zgodnie z decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "[...]", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2008 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. T. – K., zgodnie z którym wartość ta wynosi [...] zł. Powyższą wartość zaktualizowano oświadczeniami tego rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2008 r., a następnie z dnia [...] grudnia 2008 r., zgodnie z którymi nie uległa ona zmianie.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. wniósł o jej uchylenie z uwagi na obrazę przepisów K.p.a. Wskazał, że rozprawa administracyjna odbyła się mimo wniosku o jej odroczenie, a do dnia rozprawy pełnomocnik skarżącego nie otrzymał operatu szacunkowego, w związku z czym nie mógł się wypowiedzieć w kwestii jego prawidłowości. Zarzucono również nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego dotyczących przesłuchania wskazanych świadków oraz wyłączenia od prowadzenia sprawy N. P. Zdaniem odwołującego się, organ powinien objąć postępowaniem wywłaszczeniowym wszystkie grunty przeznaczone pod budowę zbiornika oraz zabezpieczyć nieruchomości zamienne.
Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 112, 113, 121, 128 ust. 1, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z zm., dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji co do spełnienia warunków dopuszczalności wywłaszczenia, jak i co do ustalenia wysokości należnego wywłaszczonemu odszkodowania.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił odroczenia terminu rozprawy, wskazując, iż prowadzenie prac polowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej wzięcie w niej udziału, a nadto, że pełnomocnik skarżącego nie zgłosił niemożności wzięcia udziału w rozprawie. Wyjaśniono ponadto, że - wbrew twierdzeniom odwołującego - operat został pełnomocnikowi doręczony w dniu [...] sierpnia 2008 r. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r.
W odniesieniu do kwestii wyłączenia N. P. organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony. Natomiast wniosek o wywłaszczenie w sprawie dotyczył Z. R. i został oddalony. Także w tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty R. zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r.
Ponadto zasadnym organ odwoławczy uznał oddalenie wniosku o przesłuchanie świadków (byłego Wicewojewody Śląskiego, pracowników Agencji Nieruchomości Rolnych, pracowników Urzędu Wojewódzkiego, posłów) z uwagi na fakt, że zeznania te nie pozostawały w związku ze sprawą.
Powyższa decyzja Wojewody Śląskiego stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że operat szacunkowy nie był poprawiany, jedynie w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca przesłał poprawione zestawienie transakcji przyjętych do porównań przy wycenie, ale korekta ta nie miała wpływu na wartość oszacowanej nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Kółko Rolnicze w B. zastępowane przez radcę prawnego T. G. Pełnomocnik Kółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazał na brak udziału w postępowaniu rodziców skarżącego, na rzecz których na przedmiotowych nieruchomościach ustanowiono prawa dożywocia oraz powołał się na wcześniejsze ustalenia z przedstawicielami władzy co do sposobu wywłaszczenia, wskazując, że zapadła decyzja odbiega od tych ustaleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że w sprawie jest bezsporne wystąpienie materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia prawa własności skarżącego, obejmującego trzy działki o numerach [...],[...] i [...], w postaci prawomocnej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece Odrze. Wywłaszczenie nieruchomości było więc dopuszczalne z mocy art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jak wskazał Sąd, spór w pierwszym rzędzie dotyczy wdrożenia postępowania wywłaszczeniowego jedynie do części nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną w sytuacji, gdy skarżący wnosił o objęcie postępowaniem wszystkich właścicieli działek oraz całości jego gospodarstwa. Żądanie to jednak nie mogło odnieść skutku.
Wywłaszczenie polega bowiem na odjęciu prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja o wywłaszczeniu może więc być skierowana wyłącznie do podmiotu, któremu te prawa przysługują.
Sąd podkreślił, że postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa może być wszczęte z urzędu, także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zatem inicjatywa nie przysługuje osobie, której nieruchomość została przeznaczona pod realizację celu publicznego, poza przypadkiem w art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie dotyczy niniejszej sprawy.
Przechodząc do kwestii wyboru formy odszkodowania, Sąd podkreślił, że skarżący domagał się w pierwszym rzędzie przyznania nieruchomości zamiennej, lecz nie zaakceptował w tym zakresie propozycji organu pierwszej instancji zawartej w pismach z dnia [...] czerwca 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Jak wynika z art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ramach odszkodowania może być przyznana nieruchomość zamienna, co oznacza, że osobie uprawnionej do odszkodowania nie przysługują roszczenia o przyznanie takiej nieruchomości.
Z tego też powodu zasadnie, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji odmówił przesłuchania wnioskowanych świadków, bowiem kwestia przyczyn, dla których nie zapewniono wcześniej odpowiednich gruntów zamiennych, zawierając długoletnie umowy dzierżawy nieruchomości z terenu B., stanowiących własność Skarbu Państwa, nie miała znaczenia dla wyniku sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest również podstaw do uznania, że operat szacunkowy sporządzony w lipcu 2008 r. jest nieprawidłowy. Jak zauważył Sąd, operat szacunkowy został doręczony pełnomocnikowi strony przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r., w dniu [...] sierpnia 2008 r. Odnośnie natomiast rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd wskazał, że o jej terminie pełnomocnik strony został zawiadomiony w dniu [...] sierpnia 2009 r., a skarżący w dniu [...] sierpnia 2008 r. Wniosek o odroczenie rozprawy skarżącego wpłynął do organu [...] sierpnia 2008 r. i jako przyczynę żądania wskazywał prowadzenie prac polowych. Natomiast pełnomocnik skarżącego nie zgłosił niemożności udziału w rozprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówiono odroczenia wyznaczonej rozprawy.
Przechodząc do samego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. T.– K. z dnia [...] lipca 2008 r., Sąd stwierdził, że wartość rynkową wywłaszczonych działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca określił wartość gruntu na kwotę [...] zł, biorąc pod uwagę transakcje nieruchomościami użytkowanymi rolnie zawartymi między osobami fizycznymi lub przedsiębiorstwami eksploatacji kruszyw mineralnych.
Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] grudnia 2008 r. potwierdził aktualność operatu. Równocześnie przesłał poprawione i uzupełnione zestawienie transakcji przyjętych do porównań, wyjaśniając, że podczas zestawienia (przepisywania) pominięto pozycję nr 11 oraz błędnie wpisano kwotę w pozycji 10, równocześnie biegły wskazał, że powyższe uzupełnienie nie wpływa na wartość spornej nieruchomości. Powyższa korekta błędu, mimo jej nieprzedstawienia stronie skarżącej, nie miała wpływu na wartość szacowanej nieruchomości.
Zdaniem Sądu, w operacie ustalono w sposób prawidłowy wartość rynkową nieruchomości, która stosownie do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę ustalania odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia N. P., Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony. Strona skarżąca złożyła natomiast wniosek o wyłączenie Z. R., który przez organ pierwszej instancji został oddalony. Przyczyn oddalenia tego wniosku strona nie kwestionuje, Sąd zaś podzielił rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Ustosunkowując się natomiast do zgłoszonego przez uczestnika postępowania - Kółka Rolniczego w B. na rozprawie zarzutu odnoszącego się do wadliwości postępowania administracyjnego, polegającego na braku udziału w tym postępowaniu rodziców skarżącego, na rzecz których ustanowiono "na przedmiotowych nieruchomościach prawo dożywocia", Sąd uznał ten zarzut za niesłuszny. Sąd wskazał, że fakt istnienia prawa dożywocia rodziców skarżącego został już zauważony przez organ pierwszej instancji, który w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził, że w dziale III Księgi wieczystej nr [...] wpisane jest prawo dożywocia, nieobciążające działek będących przedmiotem postępowania o wywłaszczenie w niniejszej sprawie. To ustalenie organu nie było kwestionowane aż do rozprawy w dniu 12 lutego 2009 roku.
Niezależnie od powyższego Sąd przywołał art. 244 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Dożywocie natomiast należy do praw zobowiązaniowych objętych Działem II Kc. Zgodnie z art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami w decyzji o wywłaszczeniu wskazuje się jedynie osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, co oznacza, że jedynie te osoby mogą być uczestnikami postępowania wywłaszczeniowego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. B. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na:
- - obrazę prawa materialnego, a to:
- - polegającą na nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego, że jako rolnik ma prawo żądać, aby zostały wywłaszczone mu nie tylko grunty przeznaczone pod wał, ale i grunty znajdujące się w przyszłej czaszy zbiornika;
- - art. 16 ustawy o księgach wieczystych polegające na przyjęciu, że wpisane dożywocie na rzecz rodziców skarżącego jako stosunek zobowiązaniowy nie korzysta z żadnej ochrony prawnej, w związku z czym można było wywłaszczyć grunty skarżącego bez wiedzy dożywotników, którzy wedle Sądu nie muszą być stronami postępowania wywłaszczeniowego;
- - oraz obrazę K.p.a. polegającą na przyjęciu, że złożony wniosek o wyłączenie N. P. w dniu [...] czerwca 2008 r. w Starostwie R. między innymi skarżącego nie został udowodniony przez niego w toku postępowania, jak też przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej bez jego udziału, mimo że złożył formalny wniosek o jej odroczenie, o czym uzasadnienie Sądu pierwszej instancji milczy.
W konkluzji skargi kasacyjnej, skarżący wniósł jedynie o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też na uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia, co zapewnia skuteczność tego środka zaskarżenia, a czemu służy przewidziany w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymus adwokacko - radcowski co do jej sporządzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi zachodzić związek przyczynowy.
Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego, a zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni zadość wskazanym wymaganiom, gdyż nie wskazuje właściwie ustawowo określonej postaci naruszenia prawa procesowego.
Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na ogólnie sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów K.p.a., polegającym na przyjęciu, że: "złożony wniosek o wyłączenie N. P. w dniu [...].06.2008 r. w Starostwie R. między innymi skarżącego nie został udowodniony przez niego w toku postępowania jak też przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej bez jego udziału mimo, że złożył formalny wniosek o jej odroczenie, o czym uzasadnienie sądu I instancji milczy", nie pozwala – wbrew założeniem skarżącego kasacyjnie – na skontrolowanie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim skarżący tego oczekuje.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice i objąć badaniem przepisy niewskazane w skardze kasacyjnej. Zarzucenie zatem przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. bez wskazania konkretnego przepisu tej ustawy procesowej, uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do tego zarzutu.
Odnosząc się natomiast do podstawy kasacyjnej, polegającej na naruszeniu prawa materialnego, a to na obrazie art. 16 "ustawy o księgach wieczystych", należy przede wszystkim wskazać, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Konstruując skargę kasacyjną, należy jej zarzuty odnieść do zaskarżanego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny, stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając oraz wykazując jednocześnie, jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej skarżący powołał przepis prawa materialnego, który nie był w ogóle przez Sąd pierwszej instancji stosowany, jak również nie mógł być przez ten Sąd stosowany, gdyż ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) dotyczy trybu postępowania w kwestii prowadzenia ksiąg wieczystych, co należy do właściwości sądów rejonowych (zaś sam art. 16 ustawy reguluje kwestię ujawnienia w księdze wieczystej praw osobistych i roszczeń). Z tych przyczyn brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie stosował bądź dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, którego w ogóle nie stosował i nie miał takiej potrzeby przy dokonywaniu kontroli decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 112, 113, 121, 128 ust. 1, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można więc uznać zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o księgach wieczystych i hipotece za uzasadniony.
Biorąc zatem pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (wyłączając przypadki nieważności postępowania), brak wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej przekreśla w konsekwencji możliwość ustosunkowania się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.