Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 992/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. w likwidacji na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wspomniane orzeczenie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] znak [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr A, B, C, D, E i F w obrębie [...] o powierzchni łącznej 8721m2 - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjnego [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., wszczęto postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. P. 15 o powierzchni 8750m2, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr A, B, C, D, E i F w obrębie [...]. Przedmiotowy teren był już przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości. Pierwszy wniosek został bowiem złożony w dniu 2 września 1991 r. przez W. Zakłady Mięsne Sp. z.o.o. w likwidacji. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. mocą decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...]odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni 8750m2 położonej w W. przy ul. P.

15. Następnie na skutek odwołania pełnomocnika Warszawskich Zakładów Mięsnych, Urząd Wojewódzki w W. decyzją z dnia 7 sierpnia 1996 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 września 1998 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. IV S.A. [...] oddalającym skargę P.H.P. [...] Sp. z o.o. w likwidacji na decyzję Wojewody Warszawskiego.

Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt. III RN [...] stwierdził, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie zwrotu na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu samej nieruchomości, ale na innej podstawie tj. art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec złożenia nowego wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Następnie organ administracyjny przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) i wskazał, że uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia winno mieć miejsce w dwóch płaszczyznach, chodzi mianowicie o zbędność w sensie faktycznym oraz w sensie prawnym. O zbędności w sensie faktycznym można mówić, gdy upłynęło siedem lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Wymaga to od organu poczynienia ustaleń faktycznych, które nie będą odnosić się do obecnego stanu nieruchomości, lecz stanu, który miał miejsce w okresie siedmiu lat od wywłaszczenia. Natomiast zbędność w sensie prawnym ma miejsce wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] marca 1963 r. nr [...].

Zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej W. o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1961 r. nr [...] wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę targowiska. Wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo Państwowe Targowiska i Hale w m.st. W. z siedzibą w W. Al. [...][...].

Decyzja lokalizacyjna przewidywała lokalizację targowiska i określała w swej treści następujące warunki urbanistyczno-architektoniczne: targowisko winno być realizowane zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania; ogrodzenie terenu powinno być ażurowe; od ul. P. i od ul. P. należy urządzić zieleń przed oddaniem targowiska do użytku. Rzeczona decyzja nie zawierała wskazania do budowy obiektów budowlanych. Natomiast zgromadzona dokumentacja wskazuje, że w początkowym okresie działalności targowiska na terenie prowadzono sprzedaż płodów rolnych. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 30 kwietnia 1963 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. przekazało na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego Targowiska i Hale w m.st. W. teren targowiska w R. Z decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. Wydziału Przemysłu i Handlu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe wynika, że z dniem 31 sierpnia 1973 r. na teren targowiska w R. przeniesiono handel artykułami przemysłowymi z innego terenu położonego w W. przy ul. S. i ul. L.. W związku z tym na zlecenie inwestora Przedsiębiorstwa Państwowego Targowiska i Hale, opracowano projekt zagospodarowania targowiska przy ul. P. w W.. W opisie technicznym do projektu pkt. II opisano między innymi stan istniejący, w którym mowa jest, że: targowisko przeznaczone jest do handlu płodami rolnymi; działka ogrodzona jest siatką stalową z bramą wjazdową i furtką od ul. P.; plac i droga dojazdowa wykonana jest z trylinki; chodniki wykonane są z płyt betonowych; śmietnik murowany stały szczelny; wc damski i męski; oświetlenie terenu elektryczne z czterech słupów; pompa abisynka z korytem betonowym; odwodnienie terenu do studzienek chłonnych.

Według Wojewody protokół z kontroli przeprowadzonej na terenie targowiska przez Urząd Dzielnicowy W. z dnia [...] maja 1991 r. wskazuje, że na podstawie decyzji Wydziału Przemysłu i Handlu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1973 r. terenem targowiska zarządzało WSS " [...]". Następnie decyzją z dnia 15 maja 1989 r. Urząd Dzielnicowy Warszawa Praga - Południe przekazał teren targowiska przy ul. P. 15 w użytkowanie WSS " [...]" Praga-Południe, po czym decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] wygaszono prawo użytkowania. Kolejnym etapem w zarządzaniu targowiskiem było przekazanie terenu w dzierżawę Spółce z.o.o. " [...]" na podstawie umowy z dnia 1 sierpnia 1991 r. Zgodnie zaś z umową dzierżawy z dnia 2 stycznia 2002 r. spółka " [...]" zarządzała targowiskiem do dnia 30 czerwca 2002 r. Po tej dacie do chwili obecnej teren pozostaje w zarządzie właściciela nieruchomości - Miasta Stołecznego Warszawy.

Decyzją z dnia [...]marca 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8721m2, polegającej na wydzieleniu następujących działek A, B, C, D, E, F. Projektowany podział ma na celu zbycie projektowanych działek. Zgodnie zaś z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego projektowane działki znajdują się na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi dla środowiska, oznaczonym symbolem MU. Natomiast jeżeli chodzi o projektowaną działkę nr F to znajduje się ona w liniach rozgraniczających ulicy.

W przekonaniu organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że na wywłaszczonym terenie prowadzono zorganizowaną działalność handlową a wywłaszczony teren funkcjonował jako targowisko od 1963 r. Po wywłaszczeniu na przedmiotowym terenie podmioty administrujące terenem wykonały między innymi ogrodzenie z siatki z bramą wjazdową i furtką od ul. P., plac i drogę dojazdową wykonaną z trylinki, chodniki wykonane są z płyt betonowych, śmietnik murowany, wc damski i męski, oświetlenie terenu elektryczne z czterech słupów, pompa abisynka z korytem betonowym, odwodnienie terenu do studzienek chłonnych. Z uwagi na fakt, że w początkowym okresie odbywał się na terenie targowiska handel artykułami rolnymi, zorganizowanie działalności w postaci wykonania wskazanych wyżej prac był wystarczający. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, a przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłową ich interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że zrealizowany został cel wywłaszczenia nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez założenie z góry wyższości interesu społecznego nad interesem obywatela, art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności dowodów świadczących na korzyść skarżącej, naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez sporządzenie nierzetelnego uzasadnienia oraz brak ustosunkowania się do wszystkich dowodów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. w likwidacji na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uznając, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa.

Uzasadniając podjęty wyrok Sąd stwierdził, że zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) i przytaczając brzmienie art. 136 ust. 3 i art. 137 w/w ustawy, wywiódł, że zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy było ustalenie celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem, a następnie, czy cel ten został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zbędność nieruchomości należy – w przekonaniu Sądu - oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Pomocne w tym względzie mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie (np. decyzja o lokalizacji inwestycji), z których również może wynikać cel wywłaszczenia.

W ocenie składu orzekającego Sądu I instancji cel wywłaszczenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści znajdującego się w aktach niniejszej sprawy ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Terenami w W. z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], w którym wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...]. z dnia [...] października 1961 r. nieruchomość położona w W. przy ul. P. 15 o pow. 8750m2 przeznaczona została pod budowę targowiska Przedsiębiorstwa Państwowego Targowiska i Hale. W aktach sprawy znajduje się również decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]. wydana w dniu [...] października 1961 r., która przewidywała na terenie położonym w R. przy ul. P. 15 urządzenie targowiska, które winno być ogrodzone (ogrodzenie ażurowe). Prawidłowym zatem jest ustalenie przez organy administracyjne, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod targowisko.

Następnie Sąd odwołując się do materiału dowodowego sprawy niniejszej podkreślił, że wnioskowana do zwrotu działka jest ogrodzona, znajduje się na niej kilka zniszczonych pawilonów handlowych, jeden zniszczony budynek o nieznanej funkcji, teren w większości utwardzony jest trylinką, od strony ulicy P. znajduje się brama wjazdowa. Te ustalenia wynikają z protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2009 r. Cel wywłaszczenia określony w decyzjach z dnia [...] marca 1963 r. oraz z dnia [...] października 1961 r. nie wskazuje, że na przedmiotowej nieruchomości musiały być wzniesione jakieś budowle. Dla uznania realizacji celu wywłaszczenia wystarczające było np. ustalenie, że nieruchomość wykorzystywana była jako targowisko bez konieczności wznoszenia na niej jakiś budowli lub infrastruktury. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z lat 1963-1973 dotyczących przedmiotowej inwestycji. Z tych natomiast, które znajdują się w aktach sprawy tj. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 23 kwietnia 1963 r. oraz projektu zagospodarowania targowiska przy ul. P. wynika, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Z tego też powodu organy obu instancji trafnie oceniły, że na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, a co za tym idzie nie ma prawnych podstaw do jej zwrotu.

W ocenie Sądu żądania zwrotu nie uzasadnia także podnoszona w skardze okoliczność, iż aktualnie wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony został do sprzedaży i znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Kwestia ta, jak zauważył Sąd I instancji, wiąże się z problemem, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia oznacza, że nieruchomość taka staje się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieje obowiązek jej zwrotu, czy też należy uznać, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, skoro planowana inwestycja została zrealizowana. Problem ten znalazł rozstrzygnięcie w postanowieniach art. 137 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle treści tego przepisu a contrario należy przyjąć, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine u.g.n.), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

Kończąc rozważania Sąd wyjaśnił, że przedmiotem jego oceny była decyzja orzekająca w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej przy ul. P. 15, zaś poza tą oceną pozostawała zasadność i cel wywłaszczenia tej nieruchomości w 1963 r. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i brak jest jednocześnie okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej od wspomnianego wyżej wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez nieprawidłową interpretację art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji przyjęcie, że zrealizowany został cel wywłaszczenia nieruchomości i zwrot nieruchomości się nie należy;
2. naruszenie prawa materialnego, poprzez wadliwą interpretację art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia może być zrealizowany bez podjęcia realizacji jakichkolwiek prac;
3. naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c umożliwiającego uchylenie decyzji wskutek stwierdzenia naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego oraz przepisów postępowania. WSA niesłusznie przyjął, że organ administracji publicznej ustalił bezsprzeczny stan faktyczny, pomimo nieuwzględnienia przez organ administracji publicznej wniosków dowodowych strony skarżącej. W konsekwencji Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na niewyjaśnionych w pełni okolicznościach faktycznych dotyczących najbardziej istotnych kwestii w sprawie, które do tej pory pozostają niewyjaśnione w wyniku naruszenia przez organ administracji publicznej art. 75 § 1 k.p.a. i niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;
4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i niepełny, co skutkuje poddaniem w wątpliwość słuszności wydanego orzeczenia.

W świetle tak sformułowanych zarzutów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Alternatywnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że spełnione zostały warunki z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Uzasadniając kasację jej autor w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów, dotyczącego naruszenia prawa materialnego t.j. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., wyjaśnił, że strona skarżąca wyczerpująco przedstawiała interpretację art. 137 ust. 1 u.g.n., zaś głównym punktem spornym w niniejszej sprawie jest nieuznanie przez Sąd okoliczności, że przez 10 lat od momentu wywłaszczenia, dokonanego na mocy decyzji z [...] marca 1963 r., na terenie nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wadliwe stanowisko Sądu administracyjnego I instancji w tej kwestii spowodowało nieprawidłową oceną decyzji administracyjnych, co doprowadziło do utrzymania w mocy tych decyzji.

Zdaniem wnoszącego kasację merytoryczna część uzasadnienia wyroku w tej zasadniczej kwestii jest niezwykle lakoniczna i zdaje się prowadzić do wniosku, że Sąd zdawał sobie sprawę z zasadniczych wątpliwości prawnych i faktycznych w odniesieniu do stanowiska, które ostatecznie zaakceptował.

Interpretacja przepisów wywłaszczeniowych musi być ścisła, co dotyczy w szczególności samego celu wywłaszczenia. W tej natomiast sprawie mamy do czynienia z interpretacją rozszerzającą. Dla oceny zbędności nieruchomości należy wziąć pod uwagę fakt jej przeznaczenia i zagospodarowania jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na upływ czasu, ale także z uwagi na zaniechania organów administracyjnych w toku postępowania w kwestii tej istnieje bardzo ograniczona liczba dowodów. Strona wnosząca kasację wywodzi swoje stanowisko zarówno z wiedzy osobistej osób ją reprezentujących jak też z informacji zawartej w nielicznych dokumentach.

Autor kasacji podkreślił, że teren nieruchomości oryginalnie stanowił fragment dużej przetwórni mięsnej i przeznaczony był na użytek przetrzymywania zwierząt przed ubojem. Następnie po upaństwowieniu w 1949 r. zakładów mięsnych będąc jeszcze własnością strony skarżącej, wykorzystywany był pod handel płodami rolnymi przez wiele lat przed wywłaszczeniem (co najmniej od 1949 r.). Następnie handel płodami rolnymi kontynuowany był jeszcze przez 10 lat od momentu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, bowiem przeniesienie targowiska z ul. Lubelskiej przewidziane było dopiero decyzją z [...] lutego 1973 r., na październik 1973 r. Zatem tak naprawdę, cel w jakim nieruchomość była wykorzystywana, nie uległ zmianie, a zmienili się jedynie właściciele nieruchomości. Po więcej niż 10 latach od momentu wywłaszczenia, podjęta została decyzja o przeniesieniu na teren nieruchomości innego targowiska. W tych okolicznościach – zdaniem autora skargi kasacyjnej - spełniony został zarówno pkt 1 jak i pkt 2 ust. 1 art. 137 u.g.n. Nie ma wobec tego żadnych przesłanek, aby twierdzić, że jakiekolwiek prace mające na celu realizację celu wywłaszczenia zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od daty wywłaszczania, jak też ukończone przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W praktyce doszło jedynie do odjęcia własności nieruchomości bez realizacji jakiegokolwiek celu przewidzianego w decyzji wywłaszczeniowej. O ile bowiem chodzi o funkcjonowanie targowiska - to funkcjonowało ono przed decyzją wywłaszczeniową, z którego to zresztą tytułu nie były pobierane opłaty. Plan sprowadzenia na to miejsce targowiska funkcjonującego przy ul. Lubelskiej nie został zrealizowany przez kolejnych 10 lat.

Strona wnosząca kasację odnosząc się do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., który ustanawia jako przesłankę stwierdzenia zbędności brak podjęcia prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, zauważyła, że Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu wyroku (str.

3. fakt istnienia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 kwietnia 1963 r. Protokół taki faktycznie znajduje się w aktach sprawy, ale jednocześnie w treści Protokołu wskazane jest, że jego integralną część stanowić powinien protokół inwentaryzacyjny odnoszący się do wywłaszczonego terenu, którego jednak brak w aktach sprawy. Brak jest więc jakichkolwiek dowodów na to, aby stwierdzić, w jakim stanie oddana została nieruchomość. Ponadto, z Protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że w momencie przekazania nieruchomości nie tylko nie byli obecni pierwotni właściciele, ale też nie ma żadnych dowodów na to, że zostali oni o tym powiadomieni. Nawet więc, gdyby taki protokół inwentaryzacyjny istniał, to nie byłby to dokument w zupełności wiarygodny, ponieważ obecni byli przedstawiciele jedynie strony zainteresowanej otrzymaniem wywłaszczonej nieruchomości.

Bezsprzecznym jest fakt, że po Protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 30 kwietnia 1963 r., kolejnym śladem w dokumentach jest dopiero decyzja Wydziału Przemysłu i Handlu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z dnia [...] lutego 1973 r., której integralną część stanowi Opis techniczny nieruchomości wskazujący stan nieruchomości. Wobec tego nie ma żadnych dowodów na to, czy podjęte zostały na terenie nieruchomości jakiekolwiek prace adaptujące nieruchomość na cel wywłaszczenia.

Z tych przyczyn - zdaniem kasatora - Sąd I instancji dopuścił się wadliwej interpretacji powołanych przepisów ustawy, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych.

Uzasadniając następnie zarzut wadliwej interpretacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. kasator wskazał, że na stronie 7 uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji ab initio wyraził stanowisko, które stało się przesłanką wydania wadliwego orzeczenia. Kwestia ta została podniesiona jako odrębny zarzut, albowiem zarzut najbardziej ogólny dotyczy wprost niezastosowania przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 pkt 1 i 2 u.g.n.

Zgodnie z poglądem Sądu dla uznania realizacji celu wywłaszczenia wystarczające było ustalenie, że nieruchomość wykorzystywana była jako targowisko bez konieczności wznoszenia tam budowli lub infrastruktury. Według strony wnoszącej kasację jest to pogląd sprzeczny z obowiązującym stanem prawnym - nawet, jeżeli zakres działań koniecznych dla uznania celu wywłaszczenia za spełniony może być w poszczególnych przypadkach uważany za sporny. Wbrew stanowisku Sądu I instancji treść art. 137 wskazuje, że realizacja pewnych prac jest niezbędnym warunkiem kwalifikowania realizacji celu wywłaszczenia. W świetle tego przepisu nie jest dopuszczalna sytuacja, w której dochodzi do wywłaszczenia i następnie nie zostają przeprowadzone na nieruchomości żadne prace. Przepis art. 137 ma więc nie tylko znaczenie dla potrzeb oceny realizacji celu, ale też stanowi podstawę do współczesnej oceny zasadności wywłaszczenia. Przepis ten ustala, że wszczęcie prac w okresie 7 lat jest niezbędne dla uznania spełnienia celu wywłaszczenia, podobnie jak zakończenie tych prac (pkt.

2. w okresie lat 10. Przepisu takiego w obowiązującym wówczas stanie prawnym w 1963 r. oczywiście nie było. W świetle tego przepisu - inaczej, niż to ocenił Sąd I instancji - brak wykonania jakichkolwiek prac pośrednio sam w sobie przesądza, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wprawdzie przepisy nie rozstrzygają, jakie prace mogą być tu uznane za wystarczające. Nie mogą to być jednak jakiekolwiek prace - co do skali i zakresu - lecz takie, które istotnie wpływają na możliwość realizacji celu wywłaszczenia. Dokumentacja zgromadzona w tej sprawie nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że w okresie od roku 1963 do roku 1973 poczynione zostały jakiekolwiek prace, mające prowadzić do adaptacji terenu na cel wywłaszczenia, okoliczności sprawy wypełniają zatem także przesłankę z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Według strony wnoszącej kasację brak jest dowodów na to, że teren nieruchomości był w jakikolwiek sposób zagospodarowywany na cel wywłaszczenia w czasie 10 lat od momentu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tym bardziej więc w okresie 7 lat, jaki przewiduje u.g.n. Nie zostały przeprowadzone dowody ze świadków, pomimo, że strona skarżąca o to wnioskowała. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego pomimo braku dowodów, przyjmowane jest w niniejszym postępowaniu, że prowadzone były prace przygotowujące teren pod targowisko. W praktyce okoliczności związane z funkcjonowaniem targowiska były takie, że poprzednia lokalizacja targowiska - ul. Skaryszewska blisko Dworca Wschodniego, była o wiele lepsza z perspektywy handlowej. Przedsiębiorstwo Państwowe realizowało cel wyznaczony przez władze i domagało się szybkiego przeniesienia działalności w nowe miejsce poza centrum miasta. Natomiast sami kupcy, w większości osoby prywatne, okazali się być dość wpływowi, żeby blokować tę operację przez ponad 10 lat. Według autora kasacji "budowa targowiska" powinna być rozumiana zgodnie z literalnym brzmieniem tego sformułowania. Mianowicie, zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN (tom. 5, Warszawa 2007, str. 338), targowisko to plac lub inny teren na którym odbywa się sprzedaż i kupno towarów. Natomiast czasownik "budować" należy rozumieć jako budować jakiś obiekt np. dom, most lub statek, robić to, łącząc ze sobą różne elementy. Z definicji wynika zatem, iż proces budowy jest to zespół złożonych powiązanych ze sobą czynności, które mają na celu stworzenie pewnej konstrukcji. Ową "konstrukcją" w tym przypadku, miało być targowisko. Zdaniem strony skarżącej w realiach tej sprawy trudno mówić nawet o rozpoczęciu budowania targowiska. Jednocześnie – w przekonaniu autora kasacji - należy zwrócić uwagę na stwierdzenia użyte w decyzji wywłaszczeniowej, uzasadniające dokonanie wywłaszczenia w celu realizacji inwestycji (a mianowicie wywłaszczenie na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego Targowiska i Hale), które nie mogły być podjęte przez przedsiębiorstwo państwowe na prywatnym terenie. Pozwala to uznać, że już w tamtym czasie istniała świadomość, że do realizacji celu wywłaszczenia potrzebne są inwestycje w infrastrukturę. Jednakże nie doszło do tego przez kolejnych nie tylko 10, ale i 40 lat. Nawet samo uzyskanie decyzji budowlanej nie jest wystarczające dla uznania, że rozpoczęto realizację celu. Decyzja budowlana umożliwia bowiem jedynie podjęcie prac budowlanych, nie jest jednak jednoznaczna z jej rozpoczęciem. Fakt rozpoczęcia, czy też nierozpoczęcia prac budowlanych na terenie nieruchomości nie został w żaden sposób udowodniony. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie jest możliwe uznanie realizacji takiego celu w przypadku kontynuowania tej samej działalności, jaka była prowadzona przed wywłaszczeniem. Co więcej, dla uznania realizacji celu wywłaszczenia konieczne jest podjęcie pewnych prac o względnie istotnym charakterze, w stosunku do wartości samej nieruchomości i jej dotychczasowej funkcji. Stanowisko takie ma związek zarówno ze szczególnym, unikalnym charakterem wywłaszczenia - które musi być uzasadnione przez ważne powody, jak również - z uwagi na przyjętą w ustawie formułę weryfikacji wypełnienia celu przewidzianego wywłaszczeniem. Zdaniem Kasatora pkt 2 art. 137 należy interpretować łącznie z pkt 1. Skoro ów pkt 1 mówi o rozpoczęciu określonych prac, to pkt 2 należy rozumieć jako ukończenie tychże prac.

Motywując zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. autor kasacji wskazał, że kontrola sądów administracyjnych nad organami administracji publicznej polegać ma między innymi na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem materialnym oraz czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji nie nastąpiło naruszenie przepisów proceduralnych. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego pomimo wnioskowania przez stronę skarżącą o przesłuchanie świadków, których zeznania mogłyby wyjaśnić kluczowe zagadnienie dotyczące tego, co się działo na terenie zarówno przed 1963, jak i w okresie między 1963 a 1973 rokiem. Wojewoda Mazowiecki dowodu takiego nie dopuścił. Naruszył więc tym samym art. 75 § 1 k.p.a. Jednocześnie pozostawiając tak naprawdę, co z resztą sam Sąd I instancji przyznał, niewyjaśnione okoliczności z okresu między 1963 a 1973 rokiem, w żaden sposób nie odniósł się on do tego zarzutu podnoszonego przez skarżącą i uznał, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. Z tym też powiązane jest naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki nie przychylił się do sugestii skarżącej w zakresie dowodu z przesłuchania świadków, choć ciąży na nim, jako na organie administracji publicznej, obowiązek podejmowania wszelkich działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie istnieją bowiem z tego okresu żadne dokumenty i jedynym dowodem mogłyby być zeznania świadków. Sąd I instancji błędnie uznał, że nie nastąpiło jakiekolwiek naruszenie po stronie organu administracji i oparł swoje orzeczenie na niejasnym stanie faktycznym. Nadto, organ administracji nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozwiązania niniejszej sprawy, wskutek czego dokonał błędnej subsumcji i wydał decyzję naruszając przy tym przepisy prawa materialnego (art. 136 i 137 u.g.n. o czym skarżąca wspominała także w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego). Pomimo tych naruszeń, WSA nie uchylił decyzji Wojewody Mazowieckiego, choć były ku temu wyraźne podstawy, bowiem nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor kasacji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne, zawierające wiele ogólników, które nie stanowią podstawy do wydania orzeczenia uznającego brak racji po stronie skarżącej. Kluczowym elementem dla zwrotu nieruchomości, jest stwierdzenie jej zbędności, zgodnie z wytycznymi art. 137 ust. 1 pkt. 1 i pkt 2 u.g.n. Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia wyroku potwierdził, że "Dla uznania realizacji celu wywłaszczenia wystarczające było np. ustalenie, że nieruchomość wykorzystywana była jako targowisko bez konieczności wznoszenia tam jakiś budowli lub infrastruktury."

Następnie dodał jednak, że: "W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z lat 1963-1973 dotyczących przedmiotowej inwestycji. Z tych natomiast, które znajdują się w aktach sprawy tj. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 kwietnia 1963 r. oraz projektu zagospodarowania targowiska przy ul. P. wynika, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości". Analizując powyższy fragment w odniesieniu do pierwszego przytoczonego zdania, a mianowicie, że konieczne było ustalenie, czy nieruchomość wykorzystywana była jako targowisko bez konieczności wznoszenia tam jakiś budowli lub infrastruktury stwierdzić – zdaniem kasatora - należy, że na terenie nieruchomości prowadzony był handel płodami rolnymi jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zatem teren nieruchomości był w pewien sposób przystosowany do prowadzenia na nim targowiska. Z dokumentów wynika także jednoznacznie, że przez kolejne 10 lat, nadal prowadzony był tam handel płodami rolnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że brak jest dokumentów z lat 1963-1973 dotyczących inwestycji, jaka miała powstać na terenie targowiska. Brak jest też, o czym Sąd nie wspomniał, dokumentów będących dowodem na przystosowywanie terenu do celu wywłaszczenia. Pomimo to jednak, Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości. Zdaniem wnoszącego kasację nie można uznać na podstawie protokołu z dnia 23 kwietnia 1963 r., że zrealizowany został cel wywłaszczenia w ciągu 10 lat od momentu wydania decyzji wywłaszczeniowej. W istocie rzeczy sam protokół z 1963 r. jest zupełnie nieprzydatny, jeżeli go nie odnieść do dokumentów z okresu po 1973 r. Tymczasem Sąd powołał w uzasadnieniu wyroku jedynie ten właśnie protokół.

Kasator powołując się w następnej kolejności na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 1510/00 i z dnia 25 marca 2004 r. sygn. OSK 81/04 odnoszące się do kwestii prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracyjne, wywiódł iż okoliczności mniejszej sprawy są zbliżone do tych, w których wyrokował NSA, albowiem w sytuacji braku dowodu z dokumentów, organ administracji nie dopuścił żadnych innych dowodów, które mogłyby wyjaśnić czy na terenie nieruchomości podejmowane były w okresie 1963-1973 prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia oraz czy, a jeśli tak, to w jaki sposób zmienił się sposób wykorzystania nieruchomości na przestrzeni lat 1963-1973 w porównaniu z wykorzystaniem nieruchomości przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu ?

W ocenie strony wnoszącej kasację Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi, zobowiązany był podać przekonywujące twierdzenia i przedstawić tok rozumowania, który doprowadził do takich, a nie innych wniosków. Uzasadnienie wyroku ma za zadanie przedstawić stronom postępowania tok rozumowania, jaki Sąd przyjął przy wydaniu wyroku. Uzasadnienie przedstawia zatem podstawę faktyczną i prawną, która stanowiła podstawę wydania orzeczenia o konkretnej treści. Według kasatora z uzasadnienia Sądu I instancji wynika niespójny i niezrozumiały tok myślenia, niemający oparcia w rzeczywistych okolicznościach niniejszej sprawy. Dlatego też tak sporządzone uzasadnienie jest dowodem na to, że Sąd I instancji nie dokonał odpowiedniej subsumcji i w efekcie zadecydował o oddaleniu skargi. Lakoniczne uzasadnienie rzeczonego wyroku jest podstawą by twierdzić, że "procesowanie" WSA miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wysnuł bowiem z braku dowodów wniosek, że okoliczność zagospodarowania terenu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia została udowodniona. Takie zaś stanowisko jest nie do przyjęcia. Błędna interpretacja okoliczności sprawy spowodowała błędne przyjęcie, że nie doszło do spełnienia przesłanki "niezbędności", określonej w art. 137 ust. pkt 1 i 2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych zarzutami granicach, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Brak jest zaś przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego w trybie art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dla dokonania oceny w zakresie naruszenia prawa materialnego istotne jest przesądzenie co do prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd.

Naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania administracji publicznej i nie zastosowaniu środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c umożliwiającego uchylenie decyzji wskutek stwierdzenia naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ocenie Kasatora, WSA niesłusznie przyjął, że organ administracji publicznej ustalił bezsprzeczny stan faktyczny, pomimo nieuwzględnienia przez organ administracji publicznej wniosków dowodowych strony skarżącej. W konsekwencji Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na niewyjaśnionych w pełni okolicznościach faktycznych dotyczących najbardziej istotnych kwestii w sprawie, które do tej pory pozostają niewyjaśnione w wyniku naruszenia przez organ administracji publicznej art. 75 § 1 k.p.a. i niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Zarzuty te należy ocenić jako nieuzasadnione, a szczegółową ich analizę rozpocząć od wskazania, iż przepis § 1 art. 3 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze li tylko kompetencyjnym i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bez powiązania z konkretnymi przepisami ustawy. Sąd zatem, może go naruszyć jedynie wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 650/10, Lex nr 795207 oraz postanowienie NSA w W. z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 5828500).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola działania organów administracji została przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki według kryterium zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym i zachowaniem wymaganej procedury, według kompetencji przewidzianej przepisem art. 3 p.p.s.a.

Zarzut błędnej oceny Sądu, co do wypełnienia przez organ warunków z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. k.p.a. nie został sformułowany i uzasadniony zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933), a tego elementu skarga kasacyjna nie zawiera.

Przy czym podkreślić należy, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał zgromadzony w sprawie i na jego podstawie trafnie wywiódł, iż na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia, jakim było urządzenie targowiska, został zrealizowany, w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu. Tym samym, prawidłowo Sąd pierwszej instancji określił wynik przeprowadzonej kontroli, stosując regulację zawartą w art. 151 p.p.s.a. Nie znalazł więc podstaw do zastosowania unormowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a.

Trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy jako warunku niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie błędnie wskazuje na obowiązek organu administracyjnego dopuszczenia i przeprowadzenia każdego zgłaszanego dowodu, w tym przypadku, dowodu z przesłuchania świadków. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę prowadzenia postępowania dowodowego, nakładając na organ administracyjny obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jeżeli zaś sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, to zasada ta doznaje ograniczeń, gdyż przepis art. 78 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organy administracyjne decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wynikało z niego, że cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany.

Oddalając skargę, Sąd w sposób jednoznaczny odniósł się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego i ocenił działanie organów jako nie naruszające przepisów k.p.a., szczegółowo wyjaśniając przesłanki prawne, które uzasadniały odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w szczególności odnosi się do poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń. A wskazać należy, iż przepis ten, tylko wtedy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA/WSA 2010, nr 3, poz. 39). Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Ocena autora kasacji o lakoniczności i ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, połączona z polemiką w zakresie merytorycznego stanowiska sądu I instancji, nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawia proces logicznej analizy przyjętego stanu faktycznego, który doprowadził do zaprezentowanego w końcowym stanowisku wnioskowania, z którego wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny z prawem. Autor kasacji nie wskazał wyraźnie, który konkretnie element uzasadniania wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz argumentował swój zarzut ogólnikowością uzasadnienia wyroku i pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów (dotyczących wykorzystania terenu wywłaszczonej nieruchomości w okresie 1963-1973), polemizując przy tym ze stanowiskiem Sądu I instancji o braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, który to wniosek Sąd wysnuł w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację.

Zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, aby mógł odnieść zamierzony skutek winien spełniać wymogi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc wskazywać na takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem należy wykazać, że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. I OSK 2070/10, LEX nr 785810). Skarga kasacyjna na taki związek nie wskazywała, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może poszukiwać w treści skargi kasacyjnej intencji jej autora, ani z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej błędów sądu administracyjnego pierwszej instancji. Sąd kasacyjny rozpoznając skargę kasacyjną ogranicza się zatem do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zasada ta nie dotyczy jedynie nie występujących w rozpoznawanej sprawie przypadków nieważności postępowania sądowadministracyjnego. Dlatego oprócz precyzyjnego podania jednostki redakcyjnej przepisu prawnego, którego zarzut dotyczy należy odnieść uzasadnienie do wskazanej podstawy kasacyjnej i wykazać, że gdyby nie wadliwe działanie sądu, w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Wykazanie owego związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem, a wynikiem sprawy o tyle było niemożliwe, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, umożliwiające kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organ administracji publicznej nie naruszył prawa, również w jego aspekcie materialnym.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez nieprawidłową interpretację i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że zrealizowany został cel wywłaszczenia nieruchomości i zwrot nieruchomości się nie należy oraz poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia może być zrealizowany bez podjęcia realizacji jakichkolwiek prac.

Autor kasacji zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię tych przepisów nie wyjaśnił, na czym polegał błąd Sądu I instancji i jak te przepisy prawa – jego zdaniem - powinny być odczytywane. Dla skuteczności argumentacji kasacyjnej wskazującej na błędną wykładnię niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni, powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 846/10, LEX nr 998895).

Skarżący kasacyjnie argumentując postawione zarzuty, wskazywał że "głównym punktem spornym jest nieuznanie przez Sąd okoliczności, że przez 10 lat od momentu wywłaszczenia dokonanego na mocy decyzji z dnia [...] marca 1963 r. na terenie nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia". Argumentacja ta wskazuje w istocie na kwestionowanie ustaleń faktycznych w sprawie nawiązując do uchybień natury procesowej. Próba zaś zwalczenia ustaleń faktycznych nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, LEX nr 151337). Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., uzupełniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o niewłaściwe zastosowanie tych norm, ale nieuargumentowany w sposób wymagany przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Bowiem w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazywanie na "spór" co do okoliczności faktycznych nie można uznać za prawidłowe. Przepis art. 176 p.p.s.a. wymaga oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, również ich uzasadnienia. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może i powinien przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Nie zasługuje na akceptację argumentacja kasacji, że jeśli na spornym terenie przed wywłaszczeniem handlowano płodami rolnymi, a celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa targowiska, czyli w zasadzie kontynuacja funkcji dotychczasowej, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Sąd I instancji prawidłowo określając cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona – urządzenie targowiska, w oparciu o zgromadzoną w tej sprawie dokumentację, trafnie argumentował, iż dla uznania realizacji celu wywłaszczenia wystarczające było ustalenie, że nieruchomość wykorzystywana była jako targowisko bez konieczności wznoszenia jakiś budowli lub infrastruktury. Tożsame stanowisko w tej kwestii wyraził zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1601/96, argumentując, że "żadna z w/w decyzji nie określała szczegółowo charakteru inwestycji pod nazwą ‘targowisko’, z żadnej z tych decyzji nie wynikało też, aby inwestor miał wznosić na przedmiotowym terenie jakiekolwiek obiekty budowlane. (...) Ważna jest w tym przypadku funkcja do realizacji której teren został przygotowany, a nie wygląd targowiska, czy też rozwiązania techniczne tam zastosowane. W związku z tym należy uznać, że funkcja pierwotnie przewidziana na wywłaszczonym terenie została zachowana". Wyrok ten zapadł w poprzednim stanie prawnym, gdyż odnosił się do decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wydanej w oparciu o art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis jako warunek zwrotu nieruchomości wskazywał na zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie precyzując tak jak obecnie ma to miejsce w art. 137 u.g.n., co należy rozumieć pod podjęciem "zbędności", nie mniej jednak przedstawione stanowisko nie traci na aktualności w obecnym stanie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.