Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1679/07 oddalił skargę M. S.-K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydaną w sprawie zmiany decyzji administracyjnej.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1965 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania orzekł o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w Poznaniu przy [...], zapisanej w Kw nr [...], parcela nr [...] o pow. 625 m2, stanowiącej współwłasność A. M. i B. S., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy to orzeczenie.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wystąpiła spadkobierczyni właścicieli wywłaszczonej nieruchomości M. S.-K.
Z ustaleń organu wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 1997 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - rozpoznając wniosek M. S.-K. z dnia [...] listopada 1999 r. o stwierdzenie, że powyższe decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r., wskazując w uzasadnieniu, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną i ponowne jej rozpatrywanie nie jest dopuszczalne z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2002 r. M. S.-K. wystąpiła o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. i wskazał, iż zmiana tej decyzji nie jest możliwa z uwagi na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem stosowanie art. 154 k.p.a. nie może skutkować powstaniem stanu niezgodnego z prawem, a następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2964/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 k.p.a. organ winien rozważyć możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej pod względem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zdaniem Sądu, okoliczności tych organ w ogóle nie rozważał.
Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r.
Po rozpatrzeniu wniosku strony Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r.
Uzasadniając rozstrzygniecie Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zdaniem Ministra Budownictwa, przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie można pomijać art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a ponadto, zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 595/04, Lex nr 191982). W interesie społecznym leży poszanowanie porządku prawnego, który w rozpoznawanej sprawie skonkretyzowany został ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., a która to decyzja istnieje w obiegu prawnym.
Minister podkreślił, że decyzją ostateczną z dnia [...] marca 1997 r. odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r. ze względu na brak wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Gdyby w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stwierdzono zaistnienie przesłanki dającej podstawę do nieważności decyzji wywłaszczeniowej przy zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzono by wydanie decyzji z naruszeniem prawa, co regulują przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.
Następnie organ podał, że skoro już oceniono legalność decyzji wywłaszczeniowych decyzją ostateczną z dnia [...] marca 1997 r., to zasadnie decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. odmówiono ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zmiana decyzji oraz orzeczenia o wszczęciu postępowania w sprawie naruszyłoby prawo, i zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nowa decyzja obarczona byłaby wadą nieważności.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2096/05 (Lex nr 194448) oraz na wyrok tego Sądu z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05 (Lex nr 188729) organ uznał, że interes społeczny nie przemawia za zmianą decyzji, bowiem podważenie jej stworzyłoby stan niezgodny z prawem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S.-K. zarzuciła decyzji Ministra:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2964/02;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie okoliczności podniesionych przez wnioskodawczynię na wcześniejszych etapach postępowania, a odnoszących się do wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia [...] maja 1965 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1966 r.;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r.
Skarżąca wniosła również o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2006 r.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowanie o zmianę decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. zostało wszczęte w 2002 r. i było prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną lub organ wyższego stopnia, może w każdym czasie ją uchylić lub zmienić, o ile na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa; przesłanką do takiego rozstrzygnięcia jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest ono postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania rozpoznawczego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zbadanie, czy za zmianą (uchyleniem) wydanej już decyzji ostatecznej nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a, decyzje administracyjne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź przepisów szczególnych. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych, a do organu orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja taka ma charakter uznania administracyjnego. Co ważne wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony, powinny być wykazane w danej sprawie i muszę nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.
O ile zatem zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego, to Sąd, który sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem, nie jest władny uchylić decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozstrzyganej sprawie.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a.
M. S.-K., reprezentowana przez adwokata E. G., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia, a także uchylenia obu decyzji Ministra Budownictwa. Jednocześnie wystąpiła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA/ 2964/02;
- 2) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona nie ma słusznego interesu w prowadzeniu postępowania ze względu na tożsamość spraw o stwierdzenie nieważności decyzji i stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;
- 3) art. 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu stwierdziła, że organ, a następnie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu ustalenia jej słusznego interesu w zmianie lub uchyleniu wskazanej decyzji.
W ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenie art. 7 k.p.a. polegało także na tym, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wywłaszczeniowa, wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku z dnia 27 lipca 2004 r., przeprowadzając jedynie pozorną ocenę istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Nadto skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta winna być rzeczywista i merytoryczna, a nie tylko formalna. W interesie społecznym leży, by nie było decyzji, które są sprzeczne z obowiązującym prawem i krzywdzące. Dlatego akceptacja przez Sąd odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie narusza art. 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpoznawać wniesioną skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania.
Pierwszym zarzutem postawionym w ramach niniejszej podstawy kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2964/02.
Odnosząc się to niniejszego zarzutu należy stwierdzić, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, bądź też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w danej sprawie. Konsekwencję oceny prawnej stanowią wskazania co do dalszego postępowania.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnika, że naruszenia art. 153 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w tym, iż organ mimo wiążących wskazań zawartych w wyroku z dnia 27 lipca 2004 r., dotyczących ustalenia wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony przeprowadził pozorną ocenę istnienia tych przesłanek, zaś Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł dowolności tej oceny.
Stanowiska tego nie sposób podzielić. Minister Budownictwa ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2004 r. rozważył możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2001 r. pod względem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zatem zastosował się do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. Natomiast fakt, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska organu w tym zakresie nie oznacza, iż doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2004 r. nie przesądził, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Wobec tego Minister Budownictwa słusznie uznał, że orzekanie na podstawie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem.
Skoro bowiem raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości niemożliwym jest ponowne orzekanie w tej samej sprawie, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z powyższych względów omawiany zarzut nie został uznany za zasadny.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się według przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego prawidłowo skonstruowany zarzut powinien wskazywać na przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszony przez sąd w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wskazania w skardze kasacyjnej takiego przepisu czyni omawiany zarzut bezzasadnym.
Za zasadny nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorce chodzi o regulację zawartą w § 1 art. 3 p.p.s.a., stosownie do której sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji wydanych przez organ administracji publicznej. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie, iż omawiany przepis nie został zastosowany. Natomiast wynik kontroli, przeprowadzonej w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) odmienny od oczekiwań strony nie oznacza, iż poszło do pominięcia art. 3 § 1 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest w granicach danej sprawy, które w niniejszej sprawie wyznaczone zostały decyzją wydaną w postępowaniu określonym art. 154 k.p.a. Kwestia zgodności z prawem orzeczeń wywłaszczeniowych nie zawiera się w granicach sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji, gdyż postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym zapadły orzeczenia wywłaszczające.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.