Uzasadnienie
Prezydent Miasta Piekary Śląskie wnioskiem z dnia 29 grudnia 2021 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.D. o wydanie decyzji przyznającej zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z M.D., tj. 26 października 2021 r. strona posiadała status osoby bezdomnej i przebywała w Przytulisku św. Brata Alberta dla Bezdomnych Kobiet w Krakowie przy ul. Malborskiej 64b, natomiast ostatnim adresem zameldowania zainteresowanej na pobyt stały były Piekary Śląskie ul. [...].
Ponadto organ zauważył, że w miesiącu grudniu 2021 r. zmieniła się sytuacja socjalno-bytowa M.D., która na chwilę obecną wynajmuje mieszkanie na terenie Krakowa pod adresem [...] z zamiarem stałego pobytu. Z Krakowem ww. wiąże swoją przyszłość z powodu podejmowania pracy, a tym samym w powyższej miejscowości koncentrują się interesy strony, co za tym idzie należy uznać za gminę właściwą do rozpatrzenia powyższego wniosku gminę Kraków biorąc pod uwagę, iż ww. nie jest na dzień dzisiejszy osobą bezdomną.
Ze względu na to, że M.D. wynajmuje od miesiąca grudnia 2021 r. mieszkanie, które utrzymuje z posiadanych przez siebie zasobów finansowych, to w Krakowie koncentrują się jej interesy, natomiast z Piekarami Śląskimi wymieniona nie wiąże przyszłości, które opuściła już kilka lat temu i nie posiada na terytorium Piekar Śląskich rodziny mogącej jej pomóc w niedostatku celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W chwili obecnej zainteresowana nie jest już osobą bezdomną, jak wynika z oświadczenia z dnia 21 grudnia 2021 r., ponieważ przytulisko, w którym przebywała opuściła z zamiarem zamieszkania w lokalu na terenie Krakowa, co dowodzi, że w Krakowie koncentrują się jej sprawy życiowe oraz sieć interesów i zależności.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku M.D. jest Prezydent Miasta Piekary Śląskie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 26 sierpnia 2021 r. M.D. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup środków czystości, odzieży i bielizny, biletów komunikacji miejskiej, doładowania telefonu. Jako miejsce swojego pobytu podała Przytulisko im św. Brata Alberta dla Bezdomnych Kobiet przy ul. Malborska 64b w Krakowie.
W dniu 27 października 2021 r. przeprowadzono z M.D. wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalono, że ww. gospodaruje sama i jest osobą posiadająca ostatnie stałe zameldowanie w Piekarach Śląskich pod adresem ul. [...]. Zainteresowana przebywała przed przyjęciem do placówki w różnych miejscach, w tym u koleżanki. Rodzice M.D. nie żyją, jest bezdzietną panną. Jak ustalono ww. zarejestrowała się 22 października 2021 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie, M.D. w dniu 27 października 2021 r. w trakcie wywiadu zgłosiła wniosek o przyznanie zasiłku okresowego.
M.D. w toku postępowania została uznana za osobę bezdomną spełniająca przesłanki zawarte w art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", bowiem jest wymeldowana z pobytu stałego i przebywała w Przytulisku dla Bezdomnych Kobiet im. św. Brata Alberta przy ul. Malborskiej 64b w Krakowie, a co za tym idzie w sprawie ma zastosowanie art. 101 ust 2 u.p.s., który stanowi, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku M.D. o wydanie decyzji przyznającej zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto Piekary Śląskie jest miastem na prawach powiatu (część XII załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach obejmuje powiaty: będziński, bieruńsko-lędziński, gliwicki, mikołowski, raciborski, rybnicki, tarnogórski i wodzisławski oraz miasta na prawach powiatu - Bytom, Chorzów, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Katowice, Mysłowice, Piekary Śląskie, Ruda Śląska, Rybnik, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Tychy, Zabrze i Żory. Miasto Kraków również jest miastem na prawach powiatu (część VI załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie obejmuje powiaty: chrzanowski, krakowski, miechowski, myślenicki, olkuski, oświęcimski, proszowicki, suski, wadowicki i wielicki oraz miasto na prawach powiatu - Kraków (§ 1 pkt 6 lit. b powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.).
Oznacza to, że pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego –Prezydent Miasta Piekary Śląskie i Prezydent Miasta Krakowa, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Piekary Śląskie zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a). W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy).
Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy M.D. należało uznać za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16, z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20 oraz z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 73/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że M.D. została wymeldowana z pobytu stałego w Piekarach Śląskich przy ul. [...], a także że zwracając się w dniu 26 października 2021 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jako osoba bezdomna przebywała w Przytulisku dla Bezdomnych Kobiet św. Brata Alberta przy ul. Malborskiej 64b w Krakowie, a zatem miejscu, którego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że pobytu M.D. w Przytulisku dla Bezdomnych Kobiet nie można uznać jako miejsca jej zamieszkania. Jednakże z akt sprawy wynika, że M.D. przebywała w Krakowie od marca 2021 r., gdzie poszukiwała zatrudnienia, a następnie pracowała na różnych stanowiskach, w tym w firmie [...] na umowie zlecenia, a od czerwca do września 2021 r. w firmie [...]. Nie można przy tym pominąć, że bezpośrednio przed pobytem w Przytulisku dla Bezdomnych Kobiet, tj. do 21 października 2021 r. M.D. zamieszkiwała przy ul. [...]. Bezsporne między organami jest też, że od 8 listopada 2021 r. wynajęła ona mieszkanie w Krakowie pod adresem: ul. [...]. Zainteresowana była także zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, przy czym z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych, poszukiwała zatrudnienia samodzielnie, a w przypadku trudności zobowiązała się do zgłoszenia do organizacji realizujących działania aktywizacji zawodowej, w tym Klubu Integracji Społecznej czy Działu Aktywizacji Zawodowej Działa Pomocy św. Ojca Pio w Krakowie. Zauważyć zatem trzeba, że w toku postępowania M.D. przestała być osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. i podjęła próbę przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej.
W odniesieniu do problemu zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania żaden przepis obowiązującej ustawy o pomocy społecznej nie wskazuje na procesowy tryb działania organu z chwilą uzyskania informacji o zmianie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Fakt zmiany miejsca zamieszkania wiąże się w takiej sytuacji ze zmianą organu właściwego do ustalenia tego prawa. Jak wskazano w orzecznictwie i doktrynie w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OW 148/20 oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, s. 184).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie dla ustalenia właściwości organu w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania (opuszczenia Przytuliska dla Bezdomnych Kobiet i zamieszkania w wynajętym lokalu mieszkalnym) w toku postępowania administracyjnego decydujące będzie zatem miejsce zamieszkania strony na dzień ustalenia tego prawa.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 K.c. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I OW 154/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie centrum spraw życiowych M.D. znajduje się w Krakowie i ta miejscowość stała się jej miejscem pobytu i ośrodkiem spraw osobistych, a zatem za miejsce zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. należało uznać Kraków. Nie ulega wątpliwości, że w Krakowie koncentrują się interesy strony, natomiast z Piekarami Śląskimi ww. nie wiąże przyszłości. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji przyznającej zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe jest Prezydent Miasta Krakowa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.