Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy P., reprezentowany przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Gminy N., poprzez wskazanie Burmistrza N., jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych z wniosku J. K. na podstawie art. 24 ust. 15 i art. 25 ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Burmistrz N., reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przekazał powyższy wniosek Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w P., jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Organ przekazujący wniosek uznał, że miejsce zamieszkania wnioskodawcy znajduje się przy ul. K. [..] w P. W związku z powyższym uznano, że to Gmina P. jest właściwa do rozpoznania wniosku.
W ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stanowisko powyższe jest błędne. Wnioskodawca, odpowiadając w dniu 21 grudnia 2022 r. na wezwanie skierowane przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P., wyraźnie wskazał, że jego miejscem zamieszkania jest miejscowość N. w gminie N.. Tym samym, wnioskujący organ wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 15 w zw. z art. 25 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie jest Burmistrz Gminy N..
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Burmistrz Gminy N., reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy P., jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie.
Argumentując swoje stanowisko organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. ustalił, że centrum życiowe wnioskodawcy ogniskuje się w P..
Organ podniósł, że we wniosku o dodatek do źródeł ciepła dla gospodarstw domowych wnioskodawca wskazał, iż gospodarstwo domowe, którego ma dotyczyć wniosek, znajduje się pod adresem N. [...], [...] N., jednak jako adres do korespondencji wskazano ul. K. [...], [...] P..
Ponad powyższe, organ wskazał, że pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. rozpatrując złożony wniosek, opierając się na treści art. 24 ust. 20 i 21 powyższej ustawy, ustalił, że:
• wnioskodawca i jego małżonka posiadają zameldowanie na pobyt stały przy ul. [...] w P. od października 2003 r.;
• z informacji złożonej przez wnioskodawcę do Centralnej Ewidencji Emisji Budynków w dniu 13 czerwca 2022 r. wynika, że w budynku znajdującym się pod adresem N. [...], [...] N., jest zainstalowany i eksploatowany "kominek/koza ogrzewacz na paliwo stałe", który pełni funkcję centralnego ogrzewania;
• w dniu 2 grudnia 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. otrzymał pismo z Ekologicznego Związku Gmin "[...]", z którego wynika, że na adres N. [...] brak jest złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powyższe informacje zrodziły wątpliwości organu, co do tego, że miejsce zamieszkania wnioskodawcy znajduje się pod adresem N. [..]. Wobec tego, organ – powołując się na treść art. 24 ust. 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, który pozwala na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sytuacji pojawienia się wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego wnioskodawcy – w dniu 2 grudnia 2022 r. wezwał wnioskodawcę do udzielenia wyjaśnień odnośnie miejsca zamieszkania, podpisania klauzuli informacyjnej oraz ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
W dniu 5 grudnia 2022 r. wnioskodawca w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wskazał, iż ma dwa miejsca zamieszkania, tj. w P. i na terenie gminy N.. Wnioskodawca twierdził, że obecnie przebywa w P. przy ul. K. [...], a do N. planuje przyjechać w styczniu 2023 r.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. wnioskodawca poinformował, że wraz z żoną posiada dwa domy, które zamieszkuje naprzemiennie. Do wyjaśnień złożył następujące dokumenty dotyczące domu znajdującego się w miejscowości N:
• zawiadomienie z Ekologicznego Związku Gmin "[...]", z którego wynika, że wyżej wymieniony reguluje opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy lub inna nieruchomość rekreacyjno-wypoczynkowa;
• zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dotyczące przyjęcia do użytkowania budynku jednorodzinnego;
• protokół kontroli przewodów kominiarskich z 2022 r.;
• fakturę Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. dotycząca odbioru ścieków z dnia 23 grudnia 2020 r.,
• potwierdzenia wywozu nieczystości ciekłych z dnia 9 listopada 2020 r. i 22 marca 2021 r.
Z pisma z Ekologicznego Związku Gmin "[...]" z dnia 3 stycznia 2023 r. wynika, że na adres N. [...] złożona jest deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Nieruchomość wykorzystywana jest na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Burmistrzem Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych na podstawie ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.; powoływanej dalej jako "Ustawa").
Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych Ustawą w sprawach dotyczących dodatku dla gospodarstw domowych reguluje art. 24 ust. 15, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 k.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Przysługuje ono osobie w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest jedno ze źródeł wymienione w art. 24 ust. 1 Ustawy. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w ust. 2 powyższego artykułu, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL – vide ust. 21 wymienionego przepisu.
W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 24 ust. 22-25 Ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca J. K. podał adres [...] N. [...] i określił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N., jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 24 ust. 1 Ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.