Uzasadnienie
Prezydent Miasta Pabianic wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. P. z dnia 26 lutego 2013 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że B. P. w ostatnim swoim miejscu zameldowania, tj. przy ul. [...] w Pabianicach nie przebywa od ponad 30 lat. Wyjechał po ukończeniu szkoły podstawowej, a naukę kontynuował w szkole zawodowej w K. – K. Kolejne lata życia spędził na terenie Wrocławia, gdzie obecnie przebywa w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...] ([...]). Dodatkowo organ podniósł, iż B. P. nigdy nie ubiegał się o lokal mieszkalny z zasobów Gminy Pabianice. Mimo pogarszającego się stanu zdrowia, ze względu na podeszły wiek, to właśnie we Wrocławiu poddaje się leczeniu, co potwierdzają załączone do akt zaświadczenia lekarskie. Osoba ta na terenie Miasta Wrocławia posiada znajomych, od których czerpie pomoc finansową w wysokości 100 zł miesięcznie oraz pomoc w formie zakupu żywności. B. P. wyraził ponadto wolę zamieszkania w Domu Pomocy Społecznej we Wrocławiu, co oznacza, iż swoje plany życiowe wiąże z tym miastem. Wobec powyższego Prezydent Miasta Pabianic uznał, iż właściwą miejscowo do rozpatrzenia podania B. P. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej jest Gmina Wrocław.
Prezydent Wrocławia w odpowiedzi na wniosek podał, że w tej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku B. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Pabianic, gdyż w przypadku osoby bezdomnej właściwa jest gmina ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. Podkreślił, że B. P. jest osobą bezdomną, ponieważ nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Pabianic a Prezydentem Miasta Wrocławia, albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku B. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przedmiotem sporu jest właściwość organu w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej, a nie o umieszczenie w takim domu, jak stwierdzono to we wniosku. Okoliczności sprawy wskazują bowiem na konieczność rozstrzygnięcia podania strony na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), bowiem w pierwszej kolejności po złożeniu wniosku w tej materii wydaje się decyzję o skierowaniu, a następnie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 2 tej ustawy. Przy czym w obu tych wypadkach właściwym może być ten sam organ, ale mogą też być różne organy (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 738/09, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domy pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisem generalnym określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Dalsze jednostki tego artykułu określają tę właściwość w przypadkach szczególnych. I tak jego ust. 2 stanowi, że w odniesieniu do osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Rozważania na gruncie niniejszej sprawy należy zatem rozpocząć od analizy przepisu szczególnego dotyczącego właściwości w sprawach osób bezdomnych. Definicję pojęcia osoby bezdomnej precyzuje przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy, wedle którego osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Poza sporem w sprawie pozostają m.in. dwie okoliczności, a mianowicie ta, że B. P. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały oraz, że przebywa w noclegowni. Niewątpliwie miejsca jego obecnego pobytu nie można uznać za lokal mieszkalny, w którym mogłoby się koncentrować jego życie z zamiarem stałego przebywania. Tymczasem tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że przebywa on z zamiarem stałego pobytu w lokalu mieszkalnym, można byłoby zasadnie twierdzić, że w takiej miejscowości zamieszkuje. Bowiem, jak wynika z powszechnego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia:13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, publ. jw.) z braku definicji zamieszkania w tej materii odwołać się należy do treści art. 25 kodeksu cywilnego (ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.). Stanowi on, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej (dorosłej) jest miejsce, w którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby (p. op. cit.). Zatem nawet gdyby przyjąć, że taką miejscowością jest Wrocław, jak dowodzi tego wnioskodawca, to nie można się zgodzić z jego konkluzją, bo strona nie przebywa tam w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przywołanych przepisów. Wedle brzmienia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest lokalem w rozumieniu tej ustawy pomieszczenie przeznaczone da krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zatem pozbawiony cech trwałości pobyt w noclegowni nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej osoby tam przebywającej w miejscowości położenia noclegowni (p. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OW 42/08, publ. jw.). Powyższe ustalenia i rozważania upoważniają zatem do stwierdzenia, że B. P. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały, a więc osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Nawet gdyby zresztą był zameldowany nadal w Pabianicach, to z uwagi na trwałe zerwanie więzi w tym miastem, winien być traktowany jako osoba bezdomna w rozumieniu cytowanego przepisu (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OW 97/11, publ. jw.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku B. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Pabianic, jest to bowiem gmina jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że nie mieszka tam od 30 lat, bo ta okoliczność nie należy do przesłanek podlegających tu badaniu. Stanowisko zajęte obecnie jest utrwalone w orzecznictwie (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 60/10, publ. jw.). Nie wyklucza to jednak umieszczenia strony w domu pomocy społecznej na terenie Wrocławia, czy w jego pobliżu, gdyż niniejsza sprawa nie przesądza o właściwości organu w sprawie o umieszczenie w takim domu, a więc o właściwości organu do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.