Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu pismem z dnia 5 maja 2015 r. wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania PSG sp. z o.o. Oddział w P. od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia aktualizowanych danych baz danych krajowego systemu informacji o terenie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że PSG złożyła, za pośrednictwem Starosty Poznańskiego, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, zgodnie z pouczeniem, odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. w sprawie odmowy udostępnienia zaktualizowanych danych z krajowego systemu informacji o terenie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego w Poznaniu przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu jako, jego zdaniem, organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, powołując się na przepisy art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stoi na stanowisku, że przekazanie odwołania, w tym przypadku Kolegium jako organowi właściwemu, było bezpodstawne.
Przede wszystkim zauważono, że przepisy ustawy o finansach publicznych jako nieodnoszące się do materii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją nie mogą stanowić o właściwości organu odwoławczego w tej sprawie. Zdaniem Kolegium w tym przypadku powołać się należy na przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Regulują one w sposób wyraźny właściwość rzeczową organów w sprawach udostępniania danych geodezyjnych i kartograficznych.
Przepis art. 40 ust. 1 ustawy wskazuje, że prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy m.in. do starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów należy do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Według art. 7b ust. 2 ustawy, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie oraz organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (w niniejszej sprawie w stosunku do starosty powiatowego).
Ponadto art. 40f ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.
Zestawienie powyższych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, zdaniem Kolegium, na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie, natomiast żadne przepisy nie określają takiej właściwości wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania PSG sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w P., od decyzji Starosty Poznańskiego Nr [..],[..],[..] z dnia [..] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia aktualizowanych danych baz danych za odpłatnością ustaloną na podstawie pkt 5 i pkt 7 załącznika nr 3 (Wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem Krajowego Systemu Informacji o Terenie) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 3 7, poz. 333).
W uzasadnieniu wskazano, że PSG sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w P. wystąpiła do Starosty Poznańskiego z wnioskiem z 7 listopada 2014 r. o udostępnienie aktualizacji danych Krajowego Systemu Informacji o Terenie zgodnie z umowami zawartymi na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Z uwagi na fakt uchylenia powyższego rozporządzenia, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333), Starosta Poznański uznał, że brak jest podstaw do udostępnienia aktualizowanych danych baz danych za odpłatnością ustaloną na podstawie pkt 5 i pkt 7 załącznika nr 3 do rozporządzenia określającego wysokość opłat. Powyższe stanowisko organ zawarł w decyzji z [..] stycznia 2015 r.
PSG wniosła odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego, zgodnie z pouczeniem, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu przekazał, na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy.
Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności, między innymi, dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie takimi dochodami są opłaty za udostępnianie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520) wynika, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. W sprawie naliczania opłat ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 pkt 4 organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Przywołany we wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu przepis art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego kartograficznego jako organ odwoławczy w stosunku do aktów starosty.
W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu jednak przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy on ustalenia właściwości organu drugiej instancji w decyzjach określających wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.
Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jak również wniesionego odwołania jest także kwestia odpłatności za udostępnione dane, tj. sposób ustalenia opłaty oraz jej wysokość.
Aktualizacja danych zgodnie z zawartymi umowami wiąże się z wniesieniem stosownej opłaty, zatem starosta działa na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych.
Wskazany we wniosku przepis art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zauważono, że przepis ten nie wskazuje, jaki organ jest właściwy w rozstrzyganiu odwołań od decyzji wydanych w takiej sprawie. Natomiast przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie wskazuje na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawach dotyczących ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy, a zatem istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
Merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu winna poprzedzać ocena jego dopuszczalności (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II GW 21/12, Lex 1282912).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, tj. organem wchodzącym w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania odwołania PSG sp. z o.o. Oddział w P. od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. w sprawie odmowy udostępnienia zaktualizowanych danych z Krajowego Systemu Informacji o Terenie za odpłatnością ustaloną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333).
Przepis art. 40 ust. 3 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Z kolei z wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu założenia i prowadzenia krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 866) wynika, że system zakłada i prowadzi starosta lub prezydent miasta - w powiecie lub odpowiednio w mieście na prawach powiatu (§ 2 ust. 1 pkt 3), a prowadzenie systemu polega m.in. aktualizacji i udostępnianiu danych (§ 2 ust. 2 pkt 5 i 7). Również art. 40a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie.
Starosta jest zatem jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego) organem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie aktualizacji danych krajowego systemu informacji o terenie z prowadzonej przez niego bazy danych systemu dla obszaru powiatu. Z kolei z art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem również w stosunku do starosty. Ta ogólna regulacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie może mieć jednak zastosowania w sytuacji, gdy istnieją regulacje szczególne odnoszące się do charakteru i specyfiki indywidualnej sprawy administracyjnej w związku treścią wniosku w tej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2014 r., I OW 82/14).
Należy zwrócić uwagę, że wniosek PSG sp. z o.o. Oddział w P. z dnia 7 listopada 2014 r. inicjujący postępowanie w sprawie, na tle której zaistniał spór kompetencyjny, dotyczył udostępnienia aktualizacji danych krajowego systemu informacji o terenie z prowadzonej przez Starostę Poznańskiego bazy danych systemu dla całego obszaru powiatu poznańskiego, zgodnie z umowami nr [..] z dnia [..] grudnia 2012 r., nr [..] z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] z dnia [..] lipca 2014 r. Stanowisko wnioskodawcy - sprecyzowane następnie w odwołaniu - koncentruje się na twierdzeniu, że wskazane wyżej umowy są wiążące pomimo utraty mocy obowiązującej przepisów będących podstawą ich zawarcia również w zakresie wysokości należnych opłat z tytułu udostępniania danych.
Treść decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. wskazuje, że organ ten w związku z treścią wniosku z dnia 7 listopada 2014 r. orzekał w przedmiocie odpłatnego udostępnienia danych krajowego systemu informacji o terenie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).
Z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do art. 41b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu.
Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 61 tej ustawy, w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Jako organ pierwszej instancji wskazano w tym wypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa, a jako organ odwoławczy: samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych).
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14 stwierdzono, że "po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej". Z uwagi na to, że zagadnienie prawne zostało przedstawione w sprawie dotyczącej wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, którego prowadzenie należy do starosty, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył stosownie do tego zakres rozstrzyganego zagadnienia prawnego.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanej uchwale wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., K 30/12, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, i jednocześnie orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. Przepis art. 40 ust. 5 zawierał ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego dotyczącego wysokości opłat za określone czynności geodezyjne i kartograficzne.
Następnie, z dniem 12 lipca 2014 r. zmieniona została treść art. 40a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tak, że w art. 40a ust. 1 powtórzono, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. W związku z powyższym, należy uznać, że istota regulacji, którą należy wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszy spór kompetencyjny, nie zmieniła się.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomija okoliczność, że istotą sprawy zainicjowanej wnioskiem PSG sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w P. z dnia 7 listopada 2014 r. była kwestia udostępnienia danych za odpłatnością na zasadach wynikających z umów, na które wnioskodawca się powołuje, a nie wyłącznie i samoistnie kwestia odmowy udostępnienia zaktualizowanych danych z Krajowego Systemu Informacji o Terenie. Jak wyżej wskazano, zarówno treść decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [..] stycznia 2015 r., jak i wniosku z dnia 7 listopada 2014 r. wskazuje, że sprawa dotyczy odpłatnego udostępnienia danych krajowego systemu informacji o terenie. Wszelkie ewentualne wątpliwości w tym zakresie rozwiewa treść odwołania Spółki od decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia to twierdzenie, że skoro Starosta Poznański rozpoznając wniosek z dnia 7 listopada 2014 r. orzekał w przedmiocie odpłatnego udostępnienia danych, tj. udostępnienia zaktualizowanych danych z Krajowego Systemu Informacji o Terenie za odpłatnością, to ze względu na przywołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych, jako organ odwoławczy od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. należy wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.