Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2017 roku Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego między nim a Prezydentem [...] W. w przedmiocie skierowania Z. K. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 12 stycznia 2017 roku Z. K., przebywający w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w M., złożył wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W ocenie Dyrektora OPS w R. organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest Prezydent [...] W. z uwagi na to, że Z. K. jest czasowo zameldowany w W. - u siostry T. G., a ponadto to właśnie z W. wiąże swoją dalszą przyszłość - we wniosku zawarł prośbę o skierowanie go do domu pomocy społecznej w pobliżu W. Organ podał dodatkowo, że wnioskodawca nie posiada żadnych związków z gminą R. Posiada wprawdzie adres stałego zameldowania w R., przy ul. C. [...], ale nie przebywa tam od około dwudziestu lat.
W odpowiedzi na wniosek Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy M., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. wskazał, że nie jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Podał, że Z. K. został w dniu 2 maja 2017 roku wymeldowany z pobytu czasowego pod adresem [...]. Dodał, że wnioskodawca nigdy pod tym adresem nie mieszkał, obecnie również nie ma takiej możliwości. W ocenie organu wnioskodawca nie ma żadnego związku z [...] W., nie przebywał tu z zamiarem stałego pobytu. W. nigdy nie była głównym ośrodkiem jego aktywności życiowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania wniosku Zdzisława Księżopolskiego o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane.
Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej zostało określone ustawowo w art. 6 pkt 8 cytowanej ustawy, który stanowi, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niemieszkającą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania.
W świetle ustaleń dokonanych przez organy pomocy społecznej nie ma jednak podstaw do uznania Z. K. za osobę bezdomną, bowiem mimo, że nie zamieszkuje od 20 lat w lokalu mieszkalnym w miejscowości B. (gm. R.), gdzie jest zameldowany na pobyt stały, to jednak nie jest tej możliwości pozbawiony, gdyż jest współwłaścicielem znajdującego się tam budynku mieszkalnego. Przebywanie od wielu lat poza miejscem stałego zameldowania jest więc kwestią jego wyboru. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, podkreśla się, że przyczyny, które uniemożliwiają zamieszkiwanie w lokalu, w którym osoba jest zameldowana na pobyt stały, muszą być niezależne od woli tej osoby (por. np. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2016 roku sygn. akt I OW 29/16, a także: T. Krajewski, Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacje przepisów w oparciu o orzecznictwo, Warszawa 2016, s. 116 oraz powołane tam orzecznictwo).
Z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika, jak już wcześniej wspomniano, że Z. K. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości R., w swoim domu rodzinnym, będącym jego współwłasnością, gdzie przez wiele lat mieszkał wraz z żoną i dziećmi. Ponadto Z. K. utrzymuje się z zasiłku stałego wypłacanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w R. Organ ten uznał się za właściwy miejscowo dla wnioskodawcy. Dodatkowo Z. K., pytany o miejsce stałego pobytu, wskazał właśnie na miasto R. (por. pismo sporządzone w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców, akta adm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy zatem, że miejscem zamieszkania Z. K. jest R. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 25 k.c. nie ma znaczenia okoliczność długotrwałego przebywania Z. K. poza R. na leczeniu m. in. w Szpitalu Powiatowym w I., czy w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w M., podobnie jak fakt zameldowania na pobyt czasowy w W. (która to czynność nie odzwierciedlała stanu faktycznego, miała jedynie ułatwić wnioskodawcy załatwianie spraw urzędowych - por. oświadczenie T. G., akta adm.). Nie może być również wzięta pod uwagę deklaracja Z. K. dotycząca umieszczenia go w domu pomocy społecznej w pobliżu W., należy zwrócić uwagę chociażby na niejednoznaczność tego oświadczenia - wnioskodawca wskazał bowiem oprócz W. także m. in. S. (por. k. 27 akt adm.).
Ponadto podzielić trzeba wyrażony w orzecznictwie pogląd, że chęć zamieszkania w innej miejscowości (plany na przyszłość), nie może przesądzać o tym, że brak jest przesłanki "zamiaru stałego pobytu" z art. 25 k.c.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.p.s. wskazał Prezydenta Miasta R. jako organ właściwy w sprawie.