Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r. Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Rydułtowy przez wskazanie organu właściwego do refundacji kosztów pochówku J.W., zmarłego w dniu 17 sierpnia 2012 r. w Zakopanem.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2012 r. o godzinie 22 pogotowie Ratunkowe w Podhalańskim Szpitalu Specjalistycznym w Nowym Targu otrzymało wezwanie do udzielenia pomocy nieprzytomnemu mężczyźnie w miejscowości Chabówka – Rokiciny (Gmina Rabka-Zdrój, powiat Nowotarski). Mężczyzna ten nie posiadał przy sobie żadnych dokumentów potwierdzających jego dane. Zespół karetki pogotowia udzielił mu pomocy i przewiózł do Szpitala Powiatowego w Nowym Targu. Po udzieleniu mu niezbędnej pomocy lekarskiej pacjent, później zidentyfikowany jako J.W., został w dniu 17 sierpnia 2012 r. przewieziony do Szpitala Powiatowego w Zakopanem, gdzie został przyjęty na Oddział Anestezjologii i Intensywnej Terapii. Tego samego dnia pacjent zmarł. Z uwagi na niezidentyfikowanie osoby zmarłej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem w dniu 3 września 2012 r. oraz w dniu 6 września 2012 r. pokrył kwotę 4.638 zł stanowiącą koszt zakupu trumny i obsługi pogrzebu dla niezidentyfikowanej osoby zmarłej, wykupu miejsca na cmentarzu.
W dniu 15 listopada 2012 r. Urząd Stanu Cywilnego w Zakopanem sporządził odpis skrócony aktu zgonu o nr 404/2012, w którym zostały ujawnione dane zmarłego mężczyzny. Był to J.W., urodzony w Rabie Wyżnej, ostatnio zamieszkały w Rydułtowach, [...]2.
W dniu 12 grudnia 2013 r. MOPS Zakopane wystawił notę księgową nr [...] na kwotę 4.638,00 zł na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rydułtowach tytułem zwrotu kosztów za sprawienie pogrzebu J.W.. Z oświadczenia jego żony złożonego w GOPS Raba Wyżna wynika, że zmarły był osobą bezdomną.
Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. (data wpływu 21.12.2012 r.) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rydułtowach zwrócił bez realizacji i księgowania notę księgową nr [...] z dnia 12 grudnia 2012 r. wskazując, że sprawa sprawienia pochówku została uregulowana w ustawie z dnia 31 stycznia 1958 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika, że w przypadku nie pochowania zmarłego przez osoby wskazane w ust. 1, do pochowania właściwa jest gmina ze względu na miejsce zgonu. Z uwagi na powyższe Dyrektor MOPS wywiódł, że obowiązek pochowania i sfinansowania pochówku obciąża gminę, na której terenie osoba zmarła.
W ocenie Burmistrza Miasta Zakopane interpretacja powyższej normy powinna uwzględniać również przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera wyraźnego ustawowego wskazania, że finansowanie takich kosztów ma nastąpić z budżetu gminy w sytuacji, gdy osoba zmarła nie zamieszkiwała na terenie Miasta. Co więcej, art. 10 ust. 4 wskazuje wyraźnie, że obowiązek pochowania zwłok nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw, w tym np. ustawy o pomocy społecznej. Prezentowana przez Burmistrza Miasta Rydułtowy interpretacja wskazywałaby, że Miasto Zakopane ma ponosić koszty wszystkich pogrzebów osób nieznanych lub pozostających pod opieką innych ośrodków pomocy społecznej w Polsce w sytuacji, gdy do śmierci tych osób dojdzie w Zakopanem. Obowiązek ten ma być całkowicie oderwany od faktu, iż osoba taka nie jest mieszkańcem Miasta Zakopane, ani nie była objęta wcześniejszym wsparciem ze strony MOPS.
Zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osób bezdomnych właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu.
W zaistniałym stanie faktycznym ostatnim miejscem zamieszkania zmarłego były Rydułtowy. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zmarły został znaleziony na terenie innej gminy, nieprzytomny. Przewieziony następnie z miejscowości właściwego szpitala powiatowego do Zakopanego, gdzie zmarł. Przed swoją śmiercią nie zamieszkiwał on na terenie Miasta Zakopane z wolą stałego pobytu, nie był również objęty pomocą społeczną Miasta Zakopane. Jego śmierć w Zakopanem była powiązana z brakiem miejsc w innym szpitalu powiatowym. W ocenie Burmistrza Miasta Zakopane, prezentowana przez Burmistrza Miasta Rydułtowy interpretacja przepisów o chowaniu zmarłych powodowałaby w konsekwencji "kurioza prawne", iż odpowiedzialna za koszty pogrzebu byłaby ta gmina, gdzie doszło do zgonu, w całkowitym oderwaniu od norm ustawy o pomocy społecznej. Co więcej, przy transporcie osób karetką pomiędzy szpitalami lub z miejsca wypadku do szpitala, w przypadku zgonu osoby w karetce do finansowania kosztów zobowiązana byłaby gmina, w której akurat przebywała karetka w momencie stwierdzenia śmierci. W przypadku braku osób zobowiązanych do pokrycia kosztów pogrzebu z kręgu osób najbliższych koszt pogrzebu powinna ponosić gmina, która ostatnia świadczyła pomoc społeczną. Również ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych posługuje się sformułowaniem, że gmina ma dokonać pochówku. Można wywieść z tego obowiązek dokonania niezwłocznego pochowania zmarłego, aby nie doszło do sytuacji, że trudno będzie ustalić właściwy podmiot i z tego powodu nie dojdzie do szybkiego pochówku. Ustawa nie zawiera jednak wskazania, iż chowanie zwłok powoduje zwolnienie innej gminy od zwrotu innej jednostce samorządu środków wydatkowanych na ten cel.
Wskazując na powyższe Burmistrz Miasta Zakopane stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym Gmina Miasto Zakopane nie powinna ze środków na pomoc społeczną pokrywać kosztów pogrzebu osób, które zmarły w mieście lub w Tatrach, a przebywały tu w celach wypoczynkowych lub chwilowo. Dodatkowo podniósł, że w sytuacji, gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie takiego obowiązku na gminę bez odnoszenia się do innych ustaw, to powinien on zagwarantować środki finansowe na takie zadanie. Skoro tego nie uczynił i ze środków Państwa nie są ponoszone koszty takich pogrzebów, to gminy mogą dochodzić zwrotu wydatkowanych środków od gmin właściwych, zgodnie z zapisami ustawy o pomocy społecznej.
Konkludując, wniesiono o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do ponoszenia kosztów pogrzebu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory o właściwość w tym także między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa.
Jako spór o właściwość można więc określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 94). Powołany art. 4 P.p.s.a. dotyczy właśnie sytuacji kiedy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie indywidualna sprawę administracyjną należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracyjny ale też w postępowaniu, regulowanym procedurą administracyjną.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż rozstrzygana sprawa nie ma charakteru spraw administracyjnej, podlegającej kognicji sądów administracyjnych, a spór powstały na tle tej sprawy nie ma charakteru sporu o właściwość, który mógłby zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.), która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (ust. 3 ustawy).
Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych.
Jak wynika z nadesłanych dokumentów zwłoki zmarłego J.W. zostały pochowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem. Żądanie zwrotu kosztów pogrzebu dochodzone przez ten Ośrodek od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rydułtowach nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w drodze administracyjnej, bowiem ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawę stanowią przepisy art. 752 i 753 Kodeksu cywilnego. Spory o właściwość, o których stanowią przepisy art. 4 i 15 § 2 P.p.s.a. dotyczą bowiem spraw indywidualnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek Burmistrza Miasta Zakopane nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia lub innego aktu, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów wniosek ten podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.