Uzasadnienie
SKO w Olsztynie zwróciło się do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Lidzbarskiego z [...] marca 2015 r. o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu wskazało, że K. H. zwrócił się do starostwa z wnioskiem o wydanie decyzji w związku z zastrzeżeniami do dokumentu naliczenia opłaty oraz zakresu udostępnionych danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta ww. decyzją wydaną na podstawie art. 40e i 40f ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ustalił wysokość opłaty i sposób jej wyliczenia. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji K. H. złożył odwołanie do WINGiK.
Inspektor przekazał to odwołanie SKO w Olsztynie, gdyż decyzja została wydana w trybie art. 40f Prawa geodezyjnego i dotyczy dochodów budżetu powiatu, wobec czego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych organem odwoławczym jest SKO. Kolegium nie zgodziło się z taka interpretacją. Wskazało, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją zatem dwie normy kompetencyjne, między którymi występuje sprzeczność. Zawarta bowiem w art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego norma w odniesieniu do opłat z tytułu udostępnienia materiałów zasobu nakazuje wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego pełnienie funkcji organu wyższego stopnia nad starostą, podczas gdy norma wynikająca z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w stosunku do omawianych opłat wzbrania mu pełnienia tej funkcji, wskazując jako organ odwoławczy samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem SKO norma wynikająca z prawa geodezyjnego jest szczególna w stosunku do ustawy o finansach publicznych. Dlatego też sąd powinien wskazać inspektora jako organ właściwy w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek WINGiK podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że z dniem wejścia w życie art.41b ustawy Pgik wpływy za udostępnianie przez starostę materiałów zasobu geodezyjno-kartograficznego stały się źródłami dochodów własnych – odpowiednio województw i powiatów, o których stanowią art. 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.). Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w art. 60 pkt 7 lub 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (D.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno prawnym.
W związku z tym należy do nich stosować art. 61 ustawy o finansach publicznych, który w ust.l pkt 2 stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Jako organ odwoławczy od decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawa o finansach publicznych wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4). Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty było Samorządowe Kolegium Odwoławcze a nie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Fakt sprawowania przez WINGiK nadzoru nad prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc merytorycznej kontroli nad prawidłowością funkcjonowania tego zasobu, nie oznacza, że jest on właściwym organem odwoławczym w sprawie opłat za korzystanie z tego zasobu.
Za słusznością stanowiska WINGiK przemawiają poglądy przedstawiane w doktrynie i w orzecznictwie sądowym.(orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2015r. syg. III SA/Łd 248/15 i III SA/Łd 249/15, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. I OW 44/15).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że sprawa opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zarówno w zakresie rozpoznawania sporów kompetencyjnych, jak i skarg na akty organów administracyjnych. Przyczyną tego był także zmieniający się stan prawny w tym zakresie. W poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienia zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym.
Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano SKO jako organ właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach, jak rozpoznawana obecnie.
Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r..
Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art.40 f ust.1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art.40 f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art.40 f ust.1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej.
Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art.40f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zauważyć należy, że wskazywane przez Inspektora postanowienie NSA z 12 czerwca 2015 r., I OW 44/15 wskazało SKO jako organ właściwy w podobnej, lecz nie analogicznej sprawie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych (w poprzednim stanie prawnym), a więc konsekwentnie wskazano SKO jako organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie art.40 f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stąd też należało wskazać inspektora jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby SKO, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z zakresu geodezji rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Lidzbarskiego wskazał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie.