Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
W uzasadnieniu Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach wskazał, że Prezydent Miasta Tychy w dniu [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Powyższa decyzja ustalała opłatę za sporządzenie zamówionych wypisów z rejestru gruntów na kwotę 864 zł, wymagalną 14 dni od dnia jej doręczenia. W związku z tym, że ww. termin płatności nie został zachowany Prezydent Miasta Tychy obciążył wnioskodawcę odsetkami ustawowymi.
Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 24 września 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji administracyjnej.
Organ zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta Tychy została wydana przed dniem 12 lipca 2014 r. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za czynności geodezyjne nie będzie zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Podstawa prawna, z której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wywodzi kompetencje Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tychy, nie może być zastosowana do decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie zmiany tych przepisów, tj. przed dniem 12 lipca 2014 r. Wskazano, że na taką interpretację zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OW 50/15.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o wskazanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach jako organu właściwego w sprawie, podnosząc że ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i administracji dokonano m.in. zmiany zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy państwową służbę geodezyjno-kartograficzną stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej do których należy starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Tychy) wykonujący zadania przy pomocy geodety państwowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. starosta pozostaje organem właściwym jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, mimo że jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej lecz w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utraciło swą ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z tego wynika, że to wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w obowiązującym stanie prawnym organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne jako organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego.
Właściwość organów administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określa art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, przy czym przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan prawny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., decydujący jest nowy stan prawny.
Przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] lipca 2014 r. było ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Powyższa decyzja ustalała opłatę za sporządzenie zamówionych wypisów z rejestru gruntów na kwotę 864 zł, wymagalną 14 dni od dnia jej doręczenia. Opłata ta przewidziana była w art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Została ona jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której prezydent miasta (starosta) orzekał jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której to decyzji odwołanie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art. 40f ust. 1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Decyzja wydana na podstawie art. 40f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że art. 40f ust. 1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. np. postanowienia z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 226/14 oraz z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OW 119/15).
Wobec powyższego, w obecnym stanie prawnym, właściwy do rozpoznania wniosku Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego jest, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach.
Odnosząc się do argumentów powoływanych przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, że decyzja Prezydenta Miasta Tychy została wydana przed dniem 12 lipca 2014 r. stwierdzić należy, jak wskazano wyżej, że dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., decydujący jest nowy stan prawny. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] lipca 2014 r. została doręczona Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w dniu 7 lipca 2014 r. Ustawowy 14 dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 21 lipca 2014 r., a zatem decyzja ta stała się ostateczna w nowym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest stanowisko zawarte w postanowieniu tego Sądu z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OW 50/15, w którym stwierdzono, że właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego. Pogląd ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie wznowieniowe to dwa odrębne, nadzwyczajne tryby weryfikacji orzeczeń przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności i przesłanki wznowieniowe podlegają ocenie w odrębnych postępowaniach. Postępowanie wznowieniowe stanowi specyficzny rodzaj postępowania nadzwyczajnego, który – w przeciwieństwie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – nie obejmuje wyłącznie weryfikacji prawidłowości decyzji dotychczasowej i ewentualnie postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz ma charakter mieszany, weryfikacyjno-rozstrzygający. Celem postępowania w sprawie wznowienia jest zarówno weryfikacja przyczyn wznowienia, jak i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną zawierającą wady formalne. W postępowaniu wznowieniowym organy nadzoru posiadają kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, natomiast w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji bada jedynie czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.