Uzasadnienie
Prezydent Miasta C., reprezentowany przez Dyrektora [...] Centrum Świadczeń, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. C. o przyznanie dodatku węglowego, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 5 października 2022 r. J. C. (dalej jako "wnioskodawca", "zainteresowany") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o przyznanie dodatku węglowego. Ze złożonego przez niego wniosku wynika, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w B. przy ul. [...].
Po wpływie wniosku Prezydent Miasta B. pozyskał z dostępnych systemów teleinformatycznych deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z których wynikało, że pod wskazywanym przez wnioskodawcę znajdują się lokale mieszkalne ogrzewane m.in. piecami kaflowymi.
W dniu 24 listopada 2022 r. zainteresowany – po wezwaniu go do uzupełnienia wniosku przez Prezydenta Miasta B. – oświadczył, że na stałe zamieszkuje w B. przy ul. [...] i tam też jest zameldowany na pobyt stały, natomiast obecnie czasowo przebywa w C., gdzie sprawuje opiekę nad chorą żoną.
W dniu 6 grudnia 2022 r. pracownik Urzędu Miasta B. sporządził notatkę służbową z rozmowy telefonicznej z wnioskodawcą, z której wynika że zamieszkuje on w C. przy ul. [...]. Równocześnie z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w styczniu 2023 r. przez Straż Miejską z B., wynika, że zainteresowany nie przebywa pod wskazywanym przez niego adresem od około roku.
W wyniku powyższych ustaleń Prezydent Miasta B. zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. przekazał wniosek o przyznanie dodatku węglowego do Prezydenta Miasta C. celem rozpoznania zgodnie z właściwością.
Po otrzymaniu akt postępowania do [...] Centrum Świadczeń stawił się zainteresowany, który oświadczył, że na stałe zamieszkuje w B. a w C. przebywa od około roku wyłącznie z uwagi na chorobę psychiczną żony. Wskazał, że jego centrum życiowym jest B..
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wskazano, iż ustawa o dodatku węglowym nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a zatem w tym zakresie należy stosować przepisy kodeksu cywilnego, który w art. 25 k.c. wskazuje że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z oświadczeń zainteresowanego, złożonych w dniu 22 listopada 2022 r. oraz 1 lutego 2023 r., jednoznacznie wynika, że przebywa on z zamiarem stałego pobytu w B., a jego pobyt w C. ma charakter wyłącznie czasowy związany z koniecznością sprawowania opieki nad małżonką.
Organ odniósł się do ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wskazując, że miejscem zamieszkania strony jest miejscowość, gdzie zamierza przebywać na stałe, a nawet czasowe przebywanie w innej miejscowości nie jest jednoznaczne ze zmianą takiego miejsca zamieszkania. Podkreślono, że przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami, takimi jak odbywanie kary pozbawienia wolności, powołanie do służby wojskowej czy podjęcie studiów w innej miejscowości, nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym. Pobyt w zakładzie karnym, jednostce wojskowej czy miejscowości, w której osoba fizyczna podejmuje naukę, ma charakter okresowy i nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w tych miejscach. Miejscem zamieszkania osoby w omawianych sytuacjach jest miejsce, w którym osoba ta przebywa w czasie przepustek czy dni wolnych od nauki, do którego zamierza wrócić po odbyciu kary, służby czy zakończeniu studiów. (Powołano się na wyrok WSA w Krakowie z 6.06.2022 r., III SA/Kr 1842/21, LEX nr 3351302).
Równocześnie organ podniósł, że o stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W przypadku osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie będzie więc miało to czy ów wyjazd nosi znamiona wyjazdu stałego czy też tymczasowego. Nie w każdym bowiem wypadku wyjazdu za granicę i dłuższego nawet tam pobytu zmienia się ze skutkiem prawnym miejsce zamieszkania. Dotyczy to zwłaszcza wyjazdu na studia, w misji dyplomatycznej, wyjazdu służbowego, wyjazdu w celach zarobkowych (powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 25.07.2019 r., I SA/Wa 1002/19, LEX nr 2975533).
Wskazano także, iż dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 20.02.2019 r., VIII SA/Wa 20/19, LEX nr 2634503).
W takiej sytuacji organ uznał, że organem właściwym miejscowo do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta B..
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie Prezydenta Miasta C. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie.
Argumentując swoje stanowisko organ uczestniczący w sporze wskazał, że zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta B. przekazał przedmiotowy wniosek [...] Centrum Świadczeń w C., zgodnie z właściwością.
Podkreślono, iż w sprawie bezspornym jest, iż we wniosku zainteresowany wskazał jako miejsce zamieszkania B., ul. [...]. W wyniku ustalenia, iż złożony wniosek jest niekompletny tj. nie zawiera strony, na której wnioskodawca składa oświadczenie dotyczące głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, wnioskodawca został wezwany do jego uzupełnienia.
W odpowiedzi zainteresowany przesłał oświadczenie z dnia 22 listopada 2022 r., z którego wynika, że mieszka w B. przy ul. [...] i jest tam zameldowany na stałe, natomiast w C. przebywa, w okresie opieki nad chorą żoną. Oświadczenie zostało sporządzone w C. i nadane w tamtejszym Urzędzie Pocztowym.
W dniu 6 grudnia 2022 r. zainteresowany skontaktował się telefonicznie z Urzędem Miasta w B. w sprawie swojego wniosku. Z rozmowy, z której została sporządzona notatka służbowa wynikało jednoznacznie, iż zamieszkuje w C. przy ul. [...] i prosi o doręczanie korespondencji pod ten adres.
Organ uczestniczący w sporze wskazał, iż zgodnie z brzmieniem i założeniem ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.) osobą uprawnioną do otrzymania dodatku węglowego jest ta osoba, która faktycznie dysponuje lokalem i prowadzi w nim swoje gospodarstwo domowe. Tym samym dla przyznania dodatku węglowego, kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze danej gminy do której składa się wniosek. Jednocześnie w sytuacji, gdy wnioskujący nie zamieszkuje na terenie danej gminy, do której wpłynął wniosek o przyznanie dodatku, a organ w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że miejscem zamieszkania wnioskującego jest inna gmina to wniosek ten winien zostać rozpatrzony przez organ tej gminy.
Dodatkowo wskazano, że w celu potwierdzenia kwestii związanych z zamieszkaniem i gospodarowaniem przez zainteresowanego pod adresem w B., zgodnie z art. 2 u st. 15 b ustawy o dodatku węglowym, przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Strażnik Straży Miejskiej w B. w dniu 7 stycznia 2023 r. nie zastał nikogo pod wskazanym adresem. Uzyskana została jedynie informacja, że zainteresowany od ponad roku mieszka w C..
Zainteresowany w oświadczeniu z dnia 1 lutego 2023 r. potwierdził, że od około roku przebywa w C., gdzie opiekuje się żoną, jednocześnie oświadczając, że jego centrum interesów życiowych oraz miejsce stałego zamieszkania i prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego znajduje się w B..
Jednocześnie wskazano, za zainteresowany odbiera korespondencję w sprawie kierowaną do niego na adres w C..
Organ uczestniczący w sporze wskazał, iż istotą sporu pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Prezydentem Miasta B. jest określenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a przez to określenie właściwości miejscowej organu do rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, gdyż stosownie do art. 2 ust. 12 cyt. ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Organ odwołał się do art. 25 k.c., który jako miejsce zamieszkania określa daną miejscowość przebywania określonej osoby z zamiarem stałego pobytu. Na pojęcie zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w danej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. Zgodnie z art. 28 k.c., można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Wskazano, iż w sprawie bezsporny jest fakt, iż zainteresowany przebywa od około roku w C.. Osoba ta w trakcie postępowania nigdy nie stawiła się w organie w B. osobiście, wszelkie pisma kierowała za pomocą poczty z C., a w rozmowie telefonicznej dodatkowo potwierdziła fakt przebywania w tejże miejscowości. W ocenie organu oznacza to tym samym, że wnioskodawca w ogóle nie przebywa na terenie B.. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, bez względu na adres zameldowania (postanowienia NSA: z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164 /08 i z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 8 5/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe (postanowienie NSA z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 152/21). Ponadto istotnym jest, iż określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (wyrok WSA w Białymstoku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA /B k 763/21). Mając na uwadze okoliczność, iż wnioskodawca od ponad roku stale opiekuje się w C. chorą żoną, załatwiając stamtąd wszelkie czynności urzędowe i nie przebywając w tym czasie w B., Prezydent Miasta B. uznał, że zarówno jego miejscem przebywania jest C., jak i jego zamiarem co do stałego pobytu jest C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa o dodatku węglowym reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość B. i określił Urząd Miasta B. jako adresata wniosku. To zatem do Prezydenta Miasta B. należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.