Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Częstochowa zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Żytno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. K. o przyznanie na rzecz B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że dniu 12 marca 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie wpłynął wniosek I. K. o przyznanie na rzecz jej małoletniego syna B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych w formie rehabilitacji w wymiarze 3 godzin tygodniowo.
Po wpłynięciu wniosku strony Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie przeprowadził wywiad środowiskowy w trybie zdalnym (telefonicznie), w toku którego I. K. wskazała, że zamieszkuje w Częstochowie przy ul. [...]. Jednakże pomimo kilkukrotnych prób pracownik socjalny nie zastał I. K. w miejscu jej zamieszkania. Jednocześnie zainteresowana podnosiła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci.
M. K. (mąż I. K.) w oświadczeniu o wysokości dochodu wskazywał, że zamieszkuje w miejscowości C., gmina Żytno. Ponadto I. K. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości C., a dodatkowo jest zameldowana na pobyt czasowy w Częstochowie.
Jednocześnie w dniu 25 marca 2021 r. I. K. w celu wykazania wysokości swoich dochodów dostarczyła wnioskodawcy dokumenty związane z dochodami uzyskiwanymi przez osoby znajdujące się w jej gospodarstwie domowym, w tym m.in.: 1) decyzję Wójta Gminy Żytno w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na B. K.;
- 2) decyzję Wójta Gminy Żytno w sprawie zmiany wysokości przyznanego I. K. świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3) decyzję Wójta Gminy Żytno w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami;
- 4) zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Radomsku o wysokości przychodu i formie opłacanego podatku dochodowego;
- 4) zaświadczenia Wójta Gminy Żytno w sprawie określenia wymiaru podatku od nieruchomości;
- 5) orzeczenie o niepełnosprawności B. K. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radomsku.
Prezydent Miasta Częstochowa zwrócił uwagę, że zgodnie z właściwymi przepisami w tym w szczególnością ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób pełnosprawnych do przyznania świadczeń rodzinnych oraz wydawanie orzeczeń o niepełnosprawności właściwa jest gmina miejsca zamieszkania osoby, która o te świadczenia wnioskuje lub ubiega się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W takiej sytuacji I. K., aby mieć możliwość uzyskania tych świadczeń musi zamieszkiwać w Gminie Żytno.
Odnosząc się do ustaleń Wójta Gminy Żytno, że nie jest on właściwy w sprawie wnioskodawca wskazał, że są one chybione, bowiem sam uczestnik postępowania uznaje jako miejsce zamieszkania I. K. w miejscowości C. gm. Żytno przyznając na jej rzecz świadczenia rodzinne, mąż I. K., z którym prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe, prowadzi działalność gospodarczą w miejscu ich zamieszkania (C.) i rozlicza podatki w Urzędzie Skarbowym w Radomsku, miejscem zameldowania na pobyt stały I. K. oraz innych osób z jej rodziny jest miejscowość C., orzeczenie o niepełnosprawności dla niepełnosprawnego syna I. K. zostało dane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radomsku właściwym dla Gminy Żytno).
Natomiast fakt uczęszczania przez synów I. K. do placówek edukacyjnych w Częstochowie i korzystanie w tym mieście ze specjalistycznych usług opiekuńczych (formy rehabilitacji) nie powoduje, że miejscowość, gdzie uczy się dziecko lub uzyskuje świadczenia rehabilitacyjne staje się miejscem jego zamieszkania.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Żytno wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Częstochowa jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że sama zainteresowana wskazała swoje miejsce zamieszkania poprzez złożenie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie wniosku o przyznanie usług opiekuńczych dla jej małoletniego syna. Dodatkowo okoliczność tę potwierdziła poprzez stosowne oświadczenie złożone w trakcie wywiadu środowiskowego, w którym to przyznała że zamieszkuje Częstochowie. Jak wynika z informacji posiadanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej Żytnie, syn wnioskodawczyni w przeszłości korzystał z usług opiekuńczych przyznanych decyzją Prezydenta Miasta Częstochowa. I. K. wskazała, że usługi opiekuńcze o które wnioskuje mają być świadczone w Częstochowie. Kolejną istotną okolicznością jest to, że dzieci wnioskodawczyni w tym małoletni B. K. uczęszczają do placówek oświatowych na terenie Częstochowy. Z załączonej do wniosku przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie adnotacji z dnia 30 marca 2021 r. wynika, że sąsiedzi zainteresowanej stwierdzają, że "rodzina mieszka pod wskazanym adresem".
W powyższej sytuacji, zdaniem Wójta Gminy Żytno, okoliczność, że w danym momencie pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie nie zastał wnioskodawczyni w domu nie może świadczyć o tym, że nie zamieszkuje ona pod adresem częstochowskim. Biorąc pod uwagę tryb w jakim, w związku z panującą pandemią, odbywały się zajęcia lekcyjne w szkołach [pic]nie można wykluczyć, że wnioskodawczyni wraz z dziećmi czasowo opuściła swoje miejsce zamieszkania.
Podkreślono także, że po przekazaniu wniosku I. K. do Wójta Gminy Żytno została przeprowadzona rozmowa z wnioskodawczynią, z której wynikało, że przebywa ona wraz z dziećmi w Częstochowie, a tylko na weekendy i dni wolne od nauki wraca do miejscowości C. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, że stan taki trwa od 2013 r. W tym czasie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie przyznawał na rzecz jej syna specjalistyczne usługi opiekuńcze, które realizowane były w [...].
W dniach 6 maja 2021 r. i 7 maja 2021 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żytnie udał się pod adres stałego zameldowania wnioskodawczyni, tj. [...], jednak nie zastał nikogo pod wymienionym adresem. Z rozmowy sąsiadką oraz sołtysem wsi pracownik powziął informację, że I. K. zamieszkuje od poniedziałku do piątku w Częstochowie a wraca jedynie na weekendy. Pod wskazanym adresem na stałe zamieszkują jedynie jej teściowie.
Przedstawione okoliczności w ocenie Wójta Gminy Żytno świadczą, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni oraz jej małoletnich dzieci jest Częstochowa. W miejscu tym I. K. koncentruje wszelkie czynności związane życiem rodziny. W przypadku wnioskodawczyni niezależnie od jej stałego meldunku w miejscowości C., miejsce zamieszkania jej i jej rodziny zostało podporządkowane sytuacji zdrowotnej starszego syna. W ocenie organu stan zdrowia starszego syna przesądził o ulokowaniu przez wnioskodawczynię i jej dzieci centrum aktywności życiowej właśnie w Częstochowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku I. K. o przyznanie na rzecz jej małoletniego syna B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Częstochowa jest miastem na prawach powiatu (część XII załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 12 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie obejmuje powiaty: częstochowski, kłobucki, lubliniecki, myszkowski i zawierciański oraz miasto na prawach powiatu - Częstochowa.
Gmina Żytno znajduje się natomiast w powiecie radomszczańskim (część V poz. 12 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim obejmuje powiaty: bełchatowski, opoczyński, piotrkowski, radomszczański i tomaszowski oraz miasto na prawach powiatu - Piotrków Trybunalski (§ 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.).
Oznacza to, że pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta Częstochowa i Wójt Gminy Żytno, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Częstochowa zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4).
Ustawa o pomocy społecznej jako regułę przyjmuje zatem ustalenie właściwości miejscowej organu według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie do treści art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Od powyższej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 K.c.) oraz osób pozostających pod opieką (art. 27 K.c.).
Pozostające w sporze organy zwracały uwagę na konieczność ustalenia miejsca zamieszkania I. K., jednakże nie dostrzegły, że powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej dopuszczają w szczególnie uzasadnionych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 101 ust. 3 u.p.s., możliwość ustalenia właściwości miejscowej gminy nie według miejsca zamieszkania, ale według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Jeden z takich przypadków związany jest ze szczególnie uzasadnioną sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie, również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OW 158/12 oraz z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OW 94/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Prezydenta Miasta Częstochowa dotyczące wskazania jako właściwego Wójta Gminy Żytno jest niezasadne. Prowadziłoby to bowiem do pominięcia szczególnej sytuacji rodziny I. K. ubiegającej się o przyznanie na rzecz małoletniego syna specjalistycznych usług opiekuńczych. Jak wynika z akt sprawy zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości C., jednakże w Częstochowie zameldowana jest na pobyt czasowy pod adresem: ul. [...] i w tym mieście faktycznie przebywa w dni powszednie. W Częstochowie synowie I. K., w tym wymagający rehabilitacji B. K., uczęszczają od poniedziałku do piątku do placówek oświatowych, a do C. wraz z matką przyjeżdżają wyłącznie w weekendy i dni wolne od nauki szkolnej. Głównym powodem przebywania w Częstochowie jest możliwość uzyskania większego wsparcia i pomocy dla dziecka niepełnosprawnego ponieważ codzienne pokonywanie odległości C. – Częstochowa nie jest możliwe z uwagi zarówno na czas jak i koszty.
Małoletni B. K. korzystał wcześniej z pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w [...], a od dnia 20 lutego 2020 r. posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radomsku, z którego wynika że wymaga on: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Uwzględniające przedstawione okoliczności należało uznać, że zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 101 ust. 3 u.p.s., a właściwym organem do rozpoznania wniosku I. K. o przyznanie na rzecz B. K. specjalistycznych usług opiekuńczych jest Prezydent Miasta Częstochowa. Nie bez znaczenia jest, że wniosek I. K. dotyczy przyznania rehabilitacji sprawowanej 3 godziny w tygodniu. Znacznie bardziej efektywne i niepociągające za sobą dodatkowych utrudnień będzie świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie, a nie przez osoby wykonujące te usługi zatrudnione w oddalonym o prawie 50km Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Żytnie.
Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s. możliwe jest także z uwagi na to, że świadczenie z pomocy społecznej objęte wnioskiem dotyczy specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 u.p.s. Przepis ten został wymieniony w art. 101 ust. 4 u.p.s., który enumeratywnie określa jakie rodzaje świadczeń może przyznać gmina miejsca pobytu beneficjenta pomocy społecznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.