Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Wojewodą [...], w zakresie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1961 r., nr SWS.II.w 1/7/59 przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [...] i nr [...], poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.przyznało A. P., S. P., J.P., L.P., T. W., H. W. i J. K. kwotę [...] zł tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [...] i nr [...].
Pismem z dnia 18 listopada 1961 r. odwołanie od powyższej decyzji odszkodowawczej do Komisji Odwoławczej ds. wywłaszczenia wnieśli J.P., L.P., T. W., H. W., J. K., A. P. i S. P..
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 1962 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 1961 r. i przyznało A. i S.P., J.i L.P., T. W., H.W., J. K. i A. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1962 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. I SA/Wa 1777/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1188/11 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego w obrocie prawnym pozostaje decyzja odszkodowawcza z dnia [...] listopada 1961 r. Nierozpatrzone pozostaje odwołanie od tej decyzji.
Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. pełnomocnik J. W., jednej ze spadkobierczyń poprzednich właścicieli nieruchomości, podtrzymał złożone odwołanie z dnia 18 listopada 1961 r.
Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej przekazał pismo z dnia 25 stycznia 2013 r. podtrzymujące odwołanie od decyzji odszkodowawczej - Wojewodzie [...].
Pismem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. [...] Wojewoda [...] przekazał sprawę do rozpatrzenia Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W związku z zaistniałym negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Wojewodą [...] a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozstrzygając powstały spór, w dniu 20 listopada 2013 r. Prezes Rady Ministrów wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku podtrzymującego odwołanie od orzeczenia odszkodowawczego z 1961 r. jest Wojewoda [...].
Mimo wskazania Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o zajęcie stanowiska, czy Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej uznaje się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W treści pisma Wojewoda [...] przywołał przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału. Wojewoda [...] uznał, że wobec takiej treści art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej, sprawa ustalenia odszkodowania powinna zostać rozpatrzona na nowo przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wskazał, że zmiana stanu prawnego nie uprawnia do przyjęcia, że odwołanie od decyzji odszkodowawczej jest w istocie nowym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wobec czego organem właściwym do jego rozpatrzenia pozostaje - zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami - Wojewoda [...]. Mimo powyższego stanowiska Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, pismem z dnia 17 lutego 2014 r. Wojewoda [...] przekazał Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawę o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powtarzając w nim argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r.
Niezgadzając się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę [...], wnioskodawca wskazał, że niedopuszczalne jest uchylanie się przed organ administracji od wydania rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie jego kompetencji, z powołaniem na przepis prawa już nieobowiązujący. Ustawa zmieniająca z 1973 r. jest aktem jednorazowym, obowiązującym i znajdującym zastosowanie nie dłużej, niż akt prawny, który zmienia. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zmieniona ustawą z 1973 r., została tymczasem zastąpiona przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ta zaś z kolei przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która obowiązuje do chwili obecnej. Aktualnie problematykę odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zaś ustawa z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zmieniona ustawą z 1973 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw do sięgania w przedmiotowej sprawie do innych przepisów materialnych niż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 233 ustawy wprost wskazano, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, a w szczególności nie przewiduje stosowania przepisów materialnych obowiązujących wcześniej.
Wnioskodawca wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż organ odwoławczy powinien zastosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej. Zdaniem wnioskodawcy powyższa dyrektywa uwzględniania zmian stanu prawnego nie oznacza w żadnym razie, że organ odwoławczy może zastosować dowolnie wybrany przepis prawa materialnego, który obowiązywał przez jakiś czas pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania w II instancji. Art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 1973 r. nie obowiązywał w dacie wydania orzeczenia w I instancji w 1961 r., a w chwili rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy (Wojewodę [...]) nie obowiązywał od blisko 30 lat. Takie stosowanie dowolnie wybranych, a przy tym nieobowiązujących przepisów stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Ocena stanu faktycznego i prawnego winna zawsze następować na dzień orzekania przez dany organ. Jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie zasady praworządności.
Z tych przyczyn, w ocenie wnioskodawcy, nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach prawa powołanie się przez Wojewodę [...] na nieobowiązujący od blisko 30 lat przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i przekazanie na tej podstawie Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji PWRN w G. z dnia [...] listopada 1961 r., ponowne orzekanie w kwestii odszkodowania przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej doprowadziłoby do funkcjonowania w obrocie dwóch decyzji I instancji dotyczących tej samej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie toczy się postępowanie odwoławcze, a kwestia ustalenia odszkodowania powinna zostać na nowo rozstrzygnięta przez organ I instancji, którym zgodnie z obowiązującą ustawą o gospodarce nieruchomościami jest Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W przedmiotowej sprawie między Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta G., wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaistniał negatywny spór kompetencyjny, który dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. P., L. P., T. W., H. W., J. K., A. P. i S. P. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.z dnia [...] listopada 1961 r., obecnie popieranego przez J.W., jako jedną ze spadkobierców.
Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego – orzeczenia Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia z dnia [...] grudnia 1962 r. do rozpoznania pozostaje odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 1962 r.
Odmienne stanowisko zaprezentował Wojewoda [...], według którego nie toczy się postępowanie odwoławcze a sprawa ustalenia odszkodowania powinna być rozstrzygnięta na nowo przez organ pierwszej instancji, a to z uwagi na treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 48, poz. 282).
Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Powoływany przez Wojewodę [...] przepis art.3 ust.2 wymienionej wyżej ustawy stanowił, że: "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału". Przepis ten utracił moc obowiązującą wraz z uchyleniem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co nastąpiło z dniem 1 sierpnia 1985 r. na mocy art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99 ze zm.). Ponadto w świetle art.96 ust.1 wskazanej ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1986 r., sygn. I SA 1088/85, publ. ONSA 1986/1/10, w którym wskazano, że: " W postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, prowadzonym przez organy administracji po dniu 1 sierpnia 1985 r. w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji ostatecznej wydanej przed tą datą, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), na zasadzie jej art. 96 ust. 1 w związku z art. 100 i 101".
Również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2014 r.,poz.518 ze zm.) w art. 233 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Nietrafnie też w piśmie Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2014 r. przywołany został wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 303/04, z uzasadnienia którego miałaby wynikać praktyka polegająca na zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji, gdyż z opisu stanu faktycznego tej sprawy wynika, że zwrot akt sprawy nastąpił w okresie obowiązywania art.3 ust.2 ustawy dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto Sąd Wojewódzki nie dokonywał kontroli decyzji pod kątem naruszenia wskazanego przepisu, lecz orzekał w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego inną decyzją.
Podzielić należy stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez Prezydenta Miasta G. w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczącą stosowania przez organ odwoławczy tych przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1961 r., jest Wojewoda [...] (art.9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.