Postanowienie NSA z 21 kwietnia 2023 r., I OW 124/22

Wydany

21 kwietnia 2023 r.

Sąd

r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2017 r.

Skład

Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska przewodniczący
Sędzia NSA Elżbieta Kremer sprawozdawca
Sędzia NSA Zygmunt Zgierski

Sprawa

w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

Minister Rodziny i Polityki Społecznej wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 27 lipca 2017 r. zainteresowana złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci.

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. odmówił M. F. prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 października 2017 r. na dzieci oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018.

Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 30 listopada 2017 r.

W ocenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej nie jest on organem właściwym gdyż w sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1625, VIII kadencja), wyraźnie wskazano, że niezależnie od rozpatrywania sprawy "w sprawach z wniosków o świadczenia wychowawcze złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, organami wyższego stopnia pozostaną, tak jak dotychczas, samorządowe kolegia odwoławcze – taka regulacja będzie również przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 pkt 2 K.p.a.".

W ocenie wnioskodawcy powyższy fragment uzasadnienia ma również zastosowanie do świadczeń rodzinnych. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia projektu do ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia ww. przepisów przejściowych. Nie ulega więc wątpliwości, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej miał w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec przepisu art. 17 pkt 2 K.p.a.

Sprawa będąca przedmiotem niniejszego sporu została wszczęta na wniosek zainteresowanej złożony w dniu 27 lipca 2017 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2019 r. Tym samym niewątpliwie przedmiotowa sprawa mieści się w hipotezie przepisu art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, co oznacza, że organem wyższego stopnia w tej sprawie powinno być właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

Ponadto wskazano, że decyzja z dnia 30 listopada 2017 r. została wydana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, a żadne przepisy prawa powszechnego nie wskazują, że organem wyższego rzędu w stosunku do Marszałka Województwa, w zakresie spraw dotyczących świadczeń rodzinnych jest Minister.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że nie jest organem właściwym do kontynuowania postępowania nadzwyczajnego wszczętego z urzędu przez Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie (art. 17 pkt 2 K.p.a.), z tym zastrzeżeniem, że skutek właściwy dla decyzji wojewody ma też decyzja marszałka województwa wydana w postępowaniu wszczętym przed dniem 1 stycznia 2018 r., co wynika z art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin. Jakkolwiek, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości właściwość SKO jako organu wyższego stopnia w sprawach toczących się z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (wynikająca wprost z ww. ustawy) oraz w postępowaniach wpadkowych i ubocznych, to wątpliwości Kolegium budzi uznanie go za organ wyższego stopnia w postępowaniach nadzwyczajnych, nietoczących się z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium wynikający z Konstytucji rozdział administracji rządowej i samorządowej powoduje, że nie sposób przyjąć, aby samorządowe kolegium odwoławcze mogło być organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji rządowej, poza wyraźnym upoważnieniem ustawowym, które zostało ograniczone do postępowań "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego" i to w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. Postępowanie wszczęte przez Ministra stanowi postępowanie nadzwyczajne, a więc dotyczy stwierdzenia kwalifikowanej wady nieważnościowej i zostało wszczęte z urzędu. Przedmiotem postępowania nie jest więc sprawa dotycząca ustalenie prawa do świadczeń oraz nie toczy się ono "z wniosku". W ocenie Kolegium celem wprowadzenia wyjątkowej i tymczasowej regulacji dotyczącej nadrzędności organu administracji samorządowej w stosunku do organu administracji rządowej była konieczność rozstrzygnięcia kwestii trybu odwoławczego, rozstrzygania sporów o właściwość i trybu skargowego i to wyłącznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. (co wynika z uzasadnienia projektu ustawy). Tak więc odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 2 K.p.a. było wyjątkowe i czasowe i nie odnosiło się w jakikolwiek sposób do postępowań nadzwyczajnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, odwołując się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 25/20 wskazało, że wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie praw a do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto przeciwko interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej zaproponowanej przez Ministra przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją system ów zabezpieczenia społecznego".

W piśmie z dnia 25 października 2022 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej poinformował, że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

Stosownie do treści art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 891 nb 4). W dacie wydawania kwestionowanej decyzji właściwym organem był Marszałek Województwa Mazowieckiego (art. 21, art. 23, art. 23a ust. 6 i art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1518). Przy ustalaniu właściwości organu w sprawach pozostających w zakresie działania organów samorządu terytorialnego konieczne jest stwierdzenie, w jakim zakresie samorządowe kolegium odwoławcze występuje jako organ wyższego stopnia przez uwzględnienie przepisów szczególnych.

Podkreślić należy, że art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest przepisem szczególnym, wyłączającym ogólną właściwość Kolegium jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym marszałka województwa. Przepis art. 23 ust. 1 zd. 1 ustawy nowelizującej, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się on do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r., na co wskazuje wyrażenie – "są kontynuowane". Sprawa zainteresowanej została zakończona w I instancji decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2017 r. Czynności dokonane przez Marszałka są skuteczne, w tym decyzja z dnia 30 listopada 2017 r. (art. 23 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej). Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 30 listopada 2017 r. zainicjował natomiast nową sprawę, rozpatrywaną w odrębnym trybie, określonym m.in. w art. 157 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, że w sprawie ma zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin. Przepis ten normuje zakres właściwości Kolegium jako organu wyższego stopnia w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych nie jest zaś sprawą "o ustalenie prawa". Z tego powodu, analizowany przepis również nie znajduje zastosowania.

Wobec braku przepisów szczególnych, właściwość organu należy ustalić w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 17 pkt 1 K.p.a. W myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. precyzuje, że gdy mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Mazowieckiego, właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 listopada 2017 r., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Tożsamy pogląd dotyczący wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 122/20, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Powoływane natomiast przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych, a więc prezentowane w nich stanowisko nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.