Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r. Starosta O. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą A.. Jak wskazał we wniosku, spór ma charakter negatywny, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej – P. M. K. i R. P. S. – na mocy postanowień Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 2013 r. o sygn. akt [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Aby sprawa, w której powstał między organami spór mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej.
Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75).
Wniosek Starosty Ostródzkiego dotyczy wskazania organu, który jest właściwy w sprawie ponoszenia kosztów pobytu małoletnich P. M. K. i R. P. S. w rodzinie zastępczej.
Zagadnienie dotyczące umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i pokrycia wydatków z tym związanych do dnia 1 stycznia 2012 r. regulował art. 86 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ustęp 4 powołanego przepisu przewidywał, że "powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo – wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo – wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3".
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że porozumienie, o którym mowa w tym przepisie prawa nie miało charakteru aktu administracyjnego, lecz umowy cywilnoprawnej. Jeżeli zatem sprawa pokrywania kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej załatwiana jest w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to znaczy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy decyzji administracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 52/10 oraz z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OW 37/09).
Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 86 ustawy o pomocy społecznej został uchylony na podstawie art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), zaś materia ta została uregulowana w art. 191 ust. 4 tej ustawy (który stanowił odpowiednik uchylonego art. 86 ustawy o pomocy społecznej), zgodnie z którym powiat, na terenie którego funkcjonuje mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem, właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie. Z dniem 24 maja 2012 r. art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej został znowelizowany i zgodnie z jego ustępem 5 powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej, iż porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej, pozostaje aktualny również w obecnym stanie prawnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2013 r., I OW 181/13; z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt I OW 220/13; z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OZ 17/13 oraz z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt I OZ 88/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sporu w sytuacji, kiedy organy administracyjne zobligowane są do zawarcia porozumienia, oznaczałoby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej, a sprawy te nie podlegają rozpoznawaniu i rozstrzyganiu w formie decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem sprawa ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej nie jest załatwiana w formie administracyjnoprawnej, to tym samym nie można mówić, aby powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W konsekwencji wniosek Starosty O. należy odrzucić, jako niedopuszczalny. W kwestii dochodzenia zatem spornych roszczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka znajdującego się w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, w sytuacji nie podpisania porozumienia, o którym mowa w art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – właściwy jest sąd powszechny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.