Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta B., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że J. B. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o pomoc w formie pokrycia kosztów jego pobytu w Ośrodku Readaptacji [...] w kwocie [...] zł oraz przyznanie zasiłku okresowego i celowego na zakup odzieży i obuwia. Organ wskazał, że wnioskodawca zameldowany był w C. przy ul. [...]. W dniu [...] lutego 2011 r. wymeldował się ze wskazanego lokalu i opuścił miasto C., a fakt ten zgłosił w Powiatowym Urzędzie Pracy. Od tego czasu nie wiązał swoich interesów życiowych z C., w tym również nie złożył wniosku o przydział mieszkania na terenie tego miasta. W dniu 27 listopada 2013 r. J. B. zameldował się w miejscu pobytu, tj. w Ośrodku Readaptacji [...].
Wobec tego o przyznanie wnioskowanej pomocy wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Ośrodek ten uznał się jednak za niewłaściwy i wniosek wraz z dokumentacją sprawy przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Prezydent Miasta C. wskazał, powołując się na treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", że gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Mając natomiast na uwadze aktywność życiową oraz koncentrację spraw osobistych J. B. na terenie gminy [...], brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących i przemawiających za związaniem się wnioskodawcy z gminą [...].
W związku z powyższym Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Organ ten uznał się jednak za niewłaściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego i zwrócił otrzymaną dokumentację, pouczając o możliwości rozpatrzenia sporu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt IV SO/Gl 19/14 powyższy wniosek przekazał do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Prezydent Miasta B. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta C. jako organu właściwego w sprawie. Powołując się na art. 6 pkt 8 u.p.s. podał, że w jego ocenie J. B. jest osobą bezdomną, bowiem wymeldował się z pobytu stałego w C. i dotychczas nie zameldował się nigdzie na pobyt stały. W B. był on zameldowany jedynie na pobyt czasowy w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] marca 2014 r. Przed przybyciem na terapię do [...] przebywał w noclegowni w C. przy ul. [...] w 2012 r. i 2013 r. Wnioskodawca wskazał ponadto, że miejscem złożenia deklaracji NFZ jest przychodnia lekarska w [...]. Prezydent Miasta B. wskazał, że J. B. w okresie od [...] do [...] października 2013 r. leczony był na oddziale leczenia zespołów abstynencyjnych w B., natomiast od [...] października 2013 r. przebywał w Ośrodku [...], gdzie rozpoczął od [...] października 2013 r. zajęcia na Dziennym Oddziale Odwykowym.
Ośrodek ten wnioskodawca opuścił w dniu [...] maja 2014 r. (został usunięty z powodu nadużywania alkoholu). Miejsce jego obecnego pobytu nie jest znane. W ocenie Prezydenta Miasta B., skoro wnioskodawca nie posiada meldunku na pobyt stały i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, oznacza to, że w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej jest osobą bezdomną i dla oceny właściwości miejscowej ma zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że właściwą jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli miasto C. W B. wnioskodawca przebywał jedynie z uwagi na prowadzoną terapię, a podczas wywiadu środowiskowego nie wyraził zamiaru przebywania w tym mieście na stałe, jak również nie zarejestrował się w tutejszym Powiatowym Urzędzie Pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C., reprezentowanym przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C., a Prezydentem Miasta B., reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J. B. o pomoc w formie pokrycia kosztów jego pobytu w Ośrodku Readaptacji [...] w kwocie [...] zł oraz przyznanie zasiłku okresowego i celowego na zakup odzieży i obuwia.
Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z tego względu, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania", odwołać się należy do rozumienia tego określenia wynikającego z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121). Zgodnie z nim miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Określenie to zawiera zatem dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywanie osoby w danej miejscowości (czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego przebywania (czynnik wewnętrzny). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną).
Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08; https://cbois.nsa.gov.pl). Zauważyć jeszcze należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, J. B. do dnia [...] lutego 2011 r. zameldowany był w C. przy ul. [...]. Występując w dniu [...] października 2013 r. o pomoc finansową oświadczył (por. "Oświadczenie wnioskodawcy w sprawie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały/miejsca pobytu), że od 2011 r. przebywał u osoby znajomej na terenie B., następnie w noclegowniach, ośrodku readaptacyjnym. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wskazał ponadto, że w 2012 r. i w 2013 r. przebywał w noclegowni w C. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika również, że w okresie od [...] do [...] października 2013 r. wnioskodawca leczony był na Oddziale Leczenia Zespołów Abstynencyjnych w B., natomiast od dnia [...] października 2013 r. zaczął przebywać w Ośrodku Readaptacyjnym [...], gdzie rozpoczął od dnia [...] października 2013 r. zajęcia na Dziennym Oddziale Odwykowym.
Wobec powyższego został on zameldowany na pobyt czasowy od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. w B. przy ul. [...] (tj. w ww. Ośrodku). Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma ww. Ośrodka Readaptacyjnego z dnia [...] września 2014 r. wynika, że J. B. opuścił hostel mieszczący się przy ul. [...] w B. w dniu [...] maja 2014 r. (został usunięty z powodu nadużywania alkoholu). Miejsce jego obecnego pobytu nie jest znane.
Powołane wyżej okoliczności świadczą o tym, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) pod określeniem "lokalu mieszkalnego" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest, w rozumieniu ustawy, lokalem mieszkalnym pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14; https://cbois.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika, że okazjonalne i grzecznościowe pobyty wnioskodawcy w lokalach mieszkalnych u znajomych osób, przebywanie w noclegowniach, czy w hostelu ośrodka readaptacyjnego nie są miejscami zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Oznacza to w rozpoznawanej sprawie, że nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku J. B. o przyznanie pomocy finansowej jest Prezydent Miasta C. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.