Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między tym organem, a Burmistrzem Gminy Włoszczowa poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Włoszczowa za właściwy do wydania decyzji o przyznaniu pomocy pieniężnej na utrzymanie oraz do wydania decyzji o przyznaniu pomocy w formie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 z poźn. zm.). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż analiza materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość wskazuje na to, że Pan T.D. ur. [...].[...].1968 r. PESEL [...] mieszka u rodziców w gminie Włoszczowa, w zaadaptowanym na mieszkanie domku gospodarczym. Rodzice udostępniają pomieszczenie synowi za darmo, oraz pomagają w codziennym wyżywieniu.
Zamieszkiwanie w tym lokalu, przy ul. K. w gminie Włoszczowa, powiat Włoszczowa, województwo świętokrzyskie przez Pana T.D., nie czyni go osobą bezdomną. Zatem w przedmiocie wniosku Pana D. o przyznanie pomocy materialnej w ocenie tutejszego ośrodka właściwą gminą do przyznania pomocy również jest Gmina Włoszczowa. W myśl art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 2013 r. poz. 182 j.t. z późn. zm.) "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) osoba bezdomna - osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Nie można uznać Pana T.D. za osobę bezdomną albowiem, jak wynika z otrzymanej dokumentacji zamieszkuje on w domku gospodarczym zaadoptowanym na lokal mieszkalny (co jednoznacznie wynika z cz. I pkt 10 i cz. III kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego), zatem spełnione są wymogi, które pozwalają uznać zamieszkiwany przez niego lokal za lokal mieszkalny w myśl przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1450) zgodnie z ww. ustawą Ilekroć w ustawie jest mowa o: lokalu - należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 1 pkt 8) -zamieszkiwany przez Pana D. lokal wypełnia znamiona tej definicji zatem nie można ww. uznać za osobę bezdomną. Osobą bezdomną byłby wówczas gdyby zamieszkiwał np. w schronisku dla bezdomnych, hostelu, ośrodku interwencji kryzysowej, domu dla ubogich itp.
Miejscach, które udzielają pomocy osobom bezdomnym, w tym przypadku ta przesłanka ewidentnie nie zachodzi. Jednocześnie sam zainteresowany potwierdza w wywiadzie środowiskowym, że zamieszkuje pod adresem ul. K. w gminie Włoszczowa. Nadto wskazano, iż Pan T.D. jest po rozwodzie. Rozwód z powództwa żony Pani H.D. otrzymał w dniu 16.02.2012 r. zgodnie z sygn. akt XC 1433/11. Ww. podejmował wielokrotnie leczenie w szpitalu w Świeciu na oddziale detoksykacyjnym ze względu na posiadany problem alkoholowy. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Niepełnosprawności znak: [...] z dnia 8.07.2009 r. miał do dnia 31.07.2010 r. umożliwił zainteresowanemu korzystanie z pomocy tut. Ośrodka w formie zasiłku stałego. Klient nie podjął dalszych działań w kierunku uzyskania stopnia niepełnosprawności. Zainteresowany ostatni raz zgłosił się do ROPS – F. po pomoc w kwietniu 2013 r. W okresie wypłacanej pomocy w formie zasiłku okresowego wyjechał z Bydgoszczy jednocześnie rezygnując z uczestnictwa w warsztatach organizowanych w ramach projektu "Krok do przodu" dla osób uzależnionych.
Od tej pory nie mieszkał z byłą żoną Panią H.D. przy ul. J. Z lokalu tego wymeldował się w dniu 20.01.2014 r. (dowód w aktach sprawy). Należy nadmienić, że Pan T.D. zgłosił się po pomoc w formie świadczeń zdrowotnych do OPS Włoszczowa ponieważ przebywał w Szpitalu Powiatowym Włoszczowa na oddziale ortopedii. Taką pomoc otrzymał od Burmistrza Gminy Włoszczowa reprezentowanego przez OPS Włoszczowa w terminie od 4.03.2014 r. do 1.06.2014 r. Reasumując podniesiono, iż w przedmiotowych sprawach nie ma więc znaczenia fakt ostatniego zameldowania ww. na pobyt stały jak sugeruje Dyrektor OPS Włoszczowa, lecz aktualne miejsce zamieszkania, którym jest ul. K. w gminie Włoszczowa, w związku z czym właściwą, zdaniem tut. ośrodka, do rozpatrzenia wniosków o pomoc złożoną przez P. T.D. jest Gmina Włoszczowa.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Włoszczowa podniósł, iż wnioskodawca nie dołączył kompletnej dokumentacji pozwalającej na pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. I tak, wnioskodawca pominął istotne dokumenty wskazujące, iż Prezydent Miasta Bydgoszczy uznał się za organ właściwy do prowadzenia spraw z wniosku T.D. o przyznanie zasiłku okresowego za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r. oraz o przyznanie zasiłku celowego. W tym stanie rzeczy niezrozumiałym pozostaje wniosek skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skoro uprzednio wnioskodawca uznał się organem właściwym do rozpoznania spraw z wniosków T.D.
W ocenie Burmistrza Gminy Włoszczowa przywołana okoliczność jak wyżej, jak również fakt, iż pobyt T.D. na terenie Gminy Włoszczowa ma charakter tymczasowy, zasadnym jest ustalenie właściwości organu administracji publicznej w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tymczasowy charakter pobytu T.D. na terenie Gminy Włoszczowa dobitnie potwierdzają oświadczenia złożone przez jego rodziców, którzy jednoznacznie wskazali, iż pobyt syna w ich domu jest ściśle związany z leczeniem i rehabilitacją w związku ze złamaniem kończyny dolnej jakiemu uległ. Burmistrz Gminy Włoszczowa podniósł, iż rodzice T.D. nie noszą się z zamiarem zameldowania syna tak na pobyt stały jak i tymczasowy.
Wobec powyższego jak również mając na uwadze fakt częstej zmiany miejsc pobytu przez beneficjenta pomocy, zasadnym jest przyjęcie tezy, iż T.D. nie ma zamiaru skoncentrować swojej aktywności życiowej w miejscu zamieszkania swoich rodziców, gdzie przebywa wyłącznie w związku z leczeniem i rehabilitacją po złamaniu kończyny dolnej. Nadto podniesiono, iż T.D. zamieszkuje w pomieszczeniu gospodarczym wykorzystywanym przez jego rodziców jako kuchnia w okresie letnim. Z tego wynika, iż pomieszczenie to nie jest ogrzewane oraz nie spełnia wymagań przewidzianych dla lokalu socjalnego zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150). Burmistrz Gminy Włoszczowa wskazał na istnienie podstaw do uznania T.D. za osobę bezdomną, gdyż z jednej strony zamieszkuje on w lokalu nie spełniającym wymogów lokalu mieszkalnego, z drugiej zaś strony nie posiada meldunku na pobyt stały.
Zdaniem Burmistrza pobyt T.D. w miejscu zamieszkania jego rodziców ma charakter pobytu krótkotrwałego, aż do czasu zakończenia kuracji w związku z doznanym złamaniem kończyny. Zdaniem Burmistrza, ustalony stan faktyczny sprawy pozwala przyjąć twierdzenie, iż w przypadku T.D. zostały wypełnione łącznie przesłanki art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej do jego uznania za osobę bezdomną. Konsekwencją tego będzie stosowanie w przypadku postępowań prowadzonych z wniosku T.D. o udzielenie pomocy społecznej regulacji art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór pomiędzy Prezydentem Miasta Bydgoszczy a Burmistrzem Gminy Włoszczowa. Jest to spór negatywny, gdyż żaden z nich nie uważa się za organ właściwy.
Przedmiotem wniosku jest spór w dwóch sprawach, które z uwagi na treść wniosku, ekonomikę procesową i zbieżność regulacji przepisów mających zastosowanie, zostały rozpoznane wspólnie. Mianowicie chodzi o wskazanie organu właściwego w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, którego po myśli art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dokonuje w drodze decyzji wójt gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, nadto o wskazanie organu właściwego w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na utrzymanie, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ten ostatni przepis, jako zasadę ustanowił również właściwość miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (§ 1), wyjątkowo tylko dopuszczając właściwość ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej (§ 2), miejsca pobytu osoby w przypadkach szczególnie uzasadnionych jej sytuacją osobistą, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach niektórych cudzoziemców (§ 3), wreszcie właściwość gminy, która skierowała osobę do domu pomocy społecznej w sprawach mieszkańca tego domu (§ 4).
Stwierdzić należy, iż wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu cytowanego przepisu (wyklucza to pobyt w budynku gospodarczym zaadoptowanym na mieszkanie należącym do matki skarżącego, które co prawda nie odpowiada definicji lokalu mieszkalnego, wszak wyklucza bezdomność, a przede wszystkim fakt stałego zameldowania – p. art. 6 pkt 8 omawianej ustawy). Dlatego w obu wypadkach należało ustalić miejsce zamieszkania wymienionego. Oba przywołane przepisy nie definiują tego pojęcia, jednak zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa (p. mi. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 5/12, 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 133/11 i I OW 153/11, 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, publ. w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na http://cbois.nsa.gov.pl) – konieczne stało się odwołanie do reguł wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, w szczególności ocena przesłanek miejsca zamieszkania uregulowanych w art. 25 kodeksu cywilnego.
Dopiero w razie ich braku do głosu dojść mogą reguły zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym też dotyczące właściwości organu w sprawie potwierdzenia prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej według miejsca zdarzenia inicjującego postępowanie w sprawie (p. m. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OW 128/11, 4 września 2012 r., sygn. akt I OW 100/12, publ. jw.). Miejscem zamieszkania dorosłej osoby fizycznej, wedle brzmienia tego przepisu, jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Decydujące dla oceny spełnienia tej przesłanki są dwa czynniki: fakt przebywania w danym miejscu i zamiar stałego pobytu. Poza sporem jest, że T.D. przebywa obecnie w gminie Włoszczowa, zatem czynnik zewnętrzny wskazuje na właściwość tej gminy. Trudności, jakie najczęściej się spotyka, występują w zakresie przesłanki wewnętrznej.
Jak przyjmuje judykatura zamiar przebywania w danej miejscowości wynika albo z wiarygodnych wypowiedzi zainteresowanej osoby albo z okoliczności sprawy, uwzględniających fakty i zdarzenia pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wysnucie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem życiowym danej osoby. Chodzi mianowicie o takie okoliczności, które świadczą o ześrodkowaniu podstawowych (głównych) jej życiowych funkcji w takim zakresie, że można z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że dana miejscowość stanowi jej centrum życiowe.
W sprawie dowiedziono, że T.D. nie jest osobą bezdomną, gdyż zamieszkuje w lokalu gospodarczym należącym do jego matki. Co prawda z akt sprawy wynika, iż rodzice wnioskodawcy nie chcą go zameldować nawet tymczasowo z uwagi na jego zadłużenie oraz chorobę wnioskodawcy tj. uzależnienia alkoholowego. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa kwestia jest bez znaczenia w świetle pozostałych okoliczności potwierdzających stały pobyt na terenie gminy Włoszczowa. Wnioskodawca jest rozwiedziony i ma trzech dorosłych synów, co prawda ostatni stały meldunek wnioskodawca miał w Bydgoszczy, jednakże lokal ten zamieszkiwany jest przez jego byłą żonę. Trzeba przy tym stwierdzić, że dla oceny omawianej przesłanki miejsce zameldowania jest drugorzędne, gdyż instytucja ta pełni tylko funkcję rejestracyjną, stąd może stanowić tylko jeden z dowodów, w żadnej mierze niedecydujący. W tym miejscu wskazać trzeba, iż wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną).
Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przyjąć należy, iż wnioskodawca od momentu rozwodu przebywał na terenie gminy Włoszczowa i obecnie tam się znajduje, złożył wniosek o świadczenia pomocowe do OPS we Włoszczowej, zatem nie jest związany z miastem Bydgoszcz. Na gruncie niniejszej sprawy uzasadnione wydaje się przypuszczenie, iż skoro wnioskodawca jest osobą bezrobotną (z uwagi na przedłużającą się chorobę – w postaci urazu złamania nogi) i korzysta nieodpłatnie z pomocy rodziców to także po zakończeniu leczenia pozostanie on na terenie tej miejscowości.
Ponadto pomimo ostatniego zameldowania na pobyt stały w Bydgoszczy, zainteresowanego od czasu rozwodu z żoną nic z tym miastem nie łączy. Powyższe oznacza, iż skoro wnioskodawca uczynił gminę Włoszczowa ośrodkiem swojej aktywności życiowej to właściwym w obu sprawach winien być Burmistrz Gminy Włoszczowa.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.