Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G.K., działając w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy G. K., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy G. K. a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie przyznania A. Ż. prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] października 2012 r. A. Ż. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. K. wniosek o przyznanie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że A. Ż. od września 2012 r. przebywa w Ośrodku "[...]" w G. K. przy ul [...], jednak nie jest tam zameldowany na pobyt stały, ani nie zamierza przebywać tam na stałe. W okresie od kwietnia 2006 r. do września 2012 r. A. Ż. przebywał w Ośrodku "[...]" w miejscowości B. w województwie śląskim i jest tam czasowo zameldowany. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że A.Ż. jest osobą bezdomną, ponieważ nie posiada stałego miejsca zameldowania, a ostatnio zameldowany był na pobyt stały we Wrocławiu przy ul. [...].
Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie. Dlatego też Ośrodek Pomocy Społecznej w G. K. przesłał dokumenty tej sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, jednakże w dniu 7 lutego 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu odesłał dokumentację A. Ż., uznając, że nie jest właściwy w sprawie.
Wnioskodawca wyjaśnił, że osoby przebywające w Ośrodku "[...]" w G. K.przebywają w nim dobrowolnie. Pobyt w ośrodku leczenia uzależnień z założenia nie jest miejscem, w którym osoby mają pozostać na stałe. Ośrodek leczenia uzależnień poprzez swoje funkcjonowanie dąży do tego, aby osoby wyszły z terapii, usamodzielniły się i opuściły ośrodek. Wobec powyższego wnioskodawca prosi o wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku A.Ż.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Wrocławia wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy G. K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ż. o przyznanie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej.
Zdaniem Prezydenta Wrocławia z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwość organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", dlatego przy ustalaniu tego miejsca należy posiłkować się treścią art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga oświadczenia woli. Zamiar stałego pobytu w danej miejscowości powinien wynikać z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w tej miejscowości. Natomiast samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006r., I OW 231/2005).
Z akt sprawy wynika, że A. Ż. nie mieszka aktualnie we Wrocławiu i nie mieszkał w nim również w dniu, w którym złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczeń zdrowotnych. Istotnym dowodem potwierdzającym ten fakt jest jego pobyt w Ośrodku [...] w G. K., a poprzednio, w okresie od kwietnia 2006 r. do września 2012 r. w Ośrodku [...] w B. Z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych A. Ż. z Wrocławiem.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie odsyła w żadnym zakresie do ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach K.p.a. (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r. I OW 4/10). Dlatego w przedmiotowej sprawie należy zastosować art. 21 K.p.a., który wprowadza ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem.
Przedmiotem sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy G. K. a Prezydentem Miasta Wrocławia jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Według tego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Świadczeniobiorcą w rozpoznawanej sprawie jest A. Ż., którego miejsca zamieszkania nie sposób ustalić, kierując się dyrektywami wynikającymi z art. 25 K.c. W świetle tego przepisu, jak zasadnie podkreślił Prezydent Wrocławia w odpowiedzi na wniosek, o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych A. Ż. z którąkolwiek z miejscowości. W konsekwencji należy przyjąć, że A. Ż. jest osobą bezdomną.
Art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. i nie reguluje wyczerpująco właściwości miejscowej. Nie reguluje na przykład sposobu ustalenia właściwości miejscowej w sprawach osób bezdomnych. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, zastosowanie mają przepisy ogólne K.p.a., dotyczące właściwości organów. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwość miejscową (z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 – w sprawach dotyczących nieruchomości i prowadzenia zakładu pracy), ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. W ostateczności właściwość organu określa miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 21 § 2 K.p.a.).
Według niespornych pomiędzy organami ustaleń A. Ż. przebywa obecnie w G. K., co wobec braku możliwości ustalenia jego miejsca zamieszkania, jako osoby bezdomnej, jest wystarczającą przesłanką do wskazania Burmistrza Miasta i Gminy G. K. jako organu właściwego w sprawie, na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. (miejsce pobytu).
Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.