Uzasadnienie
Wójt Gminy Czernichów w piśmie z 19 września 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Będzina w przedmiocie kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego.
Jak wskazano we wniosku, A. A. zamieszkałej w Będzinie decyzją z 25 października 2018 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny od 1 października 2018 r. na stałe. Od 22 czerwca 2022 r. A. A. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w Czernichowie. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej, Prezydent Miasta Będzina pismem z 8 września przekazał akta sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Czernikowie.
Zdaniem wnioskodawcy, który powołał art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej uniemożliwia tworzenie w zakładzie swojego "centrum życiowego" oraz nie powinien być traktowany jako miejsce zamieszkania, od którego zależy wskazanie właściwego organu. Przekazywanie spraw osób umieszczonych w zakładach opieki zdrowotnej do gmin właściwych ze względu na adres zakładu nie tylko w sposób sztuczny organizuje sprawy osób zainteresowanych, ale i nadmiernie obciąża gminy właściwe ze względu na miejsce zakładu. Nie można uznać, że konieczność pobytu zainteresowanej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym z uwagi na zły stan zdrowia wynika z jej woli zmiany miejsca zamieszkania. Na poparcie swojego stanowiska, wnioskodawca powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r. sygn. akt I OW 226/19.
Dlatego też, w opinii wnioskodawcy, jako organ właściwy do kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego należy wskazać Prezydenta Miasta Będzina.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Będzina wskazał, że z informacji uzyskanych od pełnomocnika A. A. oraz od zakładu opiekuńczo-leczniczego, w którym przebywa osoba zainteresowana wynika, że jej pobyt w tym zakładzie ma charakter bezterminowy. Zainteresowana ponosi pełne koszty wyżywienia oraz utrzymania. Oznacza to, że wszystkie sprawy życiowe zainteresowanej są związane z miejscem aktualnego pobytu i powinny być załatwiane w miejscu jej aktualnego zamieszkania. Z uwagi na rodzaj wypłacanego świadczenia, aktualne miejsce pobytu zainteresowanej oraz bliskość nowego organu realizującego wypłatę świadczenia, przekazanie dokumentacji było uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Za przekazaniem dokumentacji przemawiały również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest art. 25 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 1, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", to jest art. 7b, art. 12 § 1 oraz art. 25 Kodeksu cywilnego.
Z uwagi na powyższe, dokumentacja dotycząca zasiłku pielęgnacyjnego została przekazana do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Czernichowie.
W ocenie strony przeciwnej, ze względu na indywidualny charakter sprawy, nie znajdzie zastosowania wskazana przez wnioskodawcę linia orzecznicza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) można mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym postanowieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy Czernichów a Prezydentem Miasta Będzina.
Pozostające w sporze organy znajdują się na terenie tego samego województwa, ale nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. a i § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.
W sprawie jest sporne, jakie skutki ma przebywanie przez A. A. w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, nieznajdującym się na terenie gminy, której organ orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze, w tym zasiłek pielęgnacyjny. Stosownie zaś do art. 3 pkt 11 u.ś.r. organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Z kolei, w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (art. 25 ust. 5 u.ś.r.).
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Przepis art. 25 K.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Jak wynika z akt sprawy, A. A. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 26 września 2018 r., wydanym na stałe. W orzeczeniu wskazano, że A. A. wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.).
Do akt sprawy dołączono również pismo B. B., pełnomocnika osoby zainteresowanej, z 6 lipca 2022 r., wskazujące że A. A. została skierowana do zakładu opiekuńczo-leczniczego na "czas nieokreślony".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan zdrowia osoby zainteresowanej oraz oświadczenie B. B. przesądzają o tym, że pobyt A. A. w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie będzie miał charakteru krótkotrwałego, przejściowego. Z sytuacji życiowej A. A., która nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym wynika, że nie ma ona perspektyw powrotu na teren Będzina w dającym się przewidzieć czasie. Zatem, to na terenie Czernichowa koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe: mieszkanie i leczenie.
Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, doszło do "zmiany miejsca zamieszkania", o której mowa w art. 25 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 25 K.c., a wobec tego organem właściwym do dalszej realizacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego jest Wójt Gminy Czernichów.
Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę postanowienia NSA z 10 marca 2020 r. sygn. akt I OW 226/19 należy podkreślić, że nie sposób uznać pobytu w zakładzie opiekuńczo-leczniczym za zmianę miejsca zamieszkania w przypadku, gdy dana osoba będzie mogła powrócić do miejsca, gdzie dotąd mieszkała, gdy ustaną przeszkody w swobodnym wyborze miejsca pobytu. W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się wyraźnie, że przejściowy, czasowy charakter pobytu w zakładzie opiekuńczo-leczniczym (nawet jeśli ten pobyt jest długotrwały) uniemożliwia uznanie, że doszło do zmiany miejsca zamieszkania. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na orzeczenia, w których akcentuje się trwałą utratę związku z dotychczasowym miejscem zamieszkania, wynikającą ze stanu zdrowia osoby zainteresowanej: fakt korzystania z opieki zdrowotnej i leczenie specjalistyczne – por. postanowienie z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I OW 156/20 i cytowane tam postanowienia: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OW 23/18, z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 195/17, z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16, z 24 października 2013 r. sygn. akt I OW 157/13 i z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.