Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 maja 2017 r. Wójt Gminy Pacanów wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. S. o przyznanie zasiłku okresowego oraz do wskazania organu zobowiązanego do zwrotu wydatków poniesionych na realizację świadczeń przyznanych w formie gorących posiłków.
W uzasadnieniu Wójt Gminy Pacanów wskazał, że B. S. zamieszkiwał w R. wraz z rodziną. W miejscowości tej był zameldowany na pobyt stały do 14 września 2015 r., jednak opuścił rodzinę przed ok. 20 laty i podjął pracę w Krakowie gdzie zamieszkał. Zerwał przy tym kontakty z rodziną. Stało się to powodem wystąpienia żony o alimenty na dzieci do sądu. Przez krótki okres B. S. wywiązywał się z obowiązku, lecz później zaprzestał. Podejmował również prace poza granicami kraju, lecz powracał do Krakowa gdzie wynajmował mieszkania. Ostatecznie został wymeldowany z pobytu stałego z miejscowości R. B. S. prowadzi własne życie w Krakowie, gdzie skupiają się jego istotne sprawy życiowe. Świadczyć może o tym m.in. długi staż pracy poza Gminą Pacanów i brak chęci powrotu do rodziny, w swoje rodzinne strony. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pacanowie wielokrotnie przeprowadzał wywiady środowiskowe na przestrzeni kilku lat w rodzinie B. S. zamieszkałej w R., której udzielał wsparcia. Jednak nigdy nie występował on w składzie rodziny i nie przebywał na tym terenie.
Organ podkreślił, że w Krakowie skupiały się i skupiają istotne życiowo sprawy zainteresowanego, który na dzień sporządzania wywiadu przedstawiał miejsce pobytu w przytulisku. Znaczący w sprawie jest fakt, że do czasu pobytu w przytulisku B. S. cały czas przebywał w Krakowie gdzie pracował, zamieszkiwał i spędzał czas wolny.
W tej sytuacji, zdaniem organu, miejscem stałego jego pobytu jest Kraków i gminą właściwą do udzielania pomocy jest Gmina Kraków.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że B. S. jest zameldowany na pobyt stały w Gminie Pacanów, jednak nie ma możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania na pobyt stały. Zainteresowany jest osobą bezdomną gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Nie posiada także możliwości zamieszkania w lokalu, gdzie posiadał stałe zameldowanie, gdyż właścicielem domu znajdującego się pod adresem [...] w Gminie Pacanów jest R. S., który nie wyraża zgody na zamieszkanie B. S. Ponadto, zdaniem organu, nie można uznać, że B. S. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż za taki lokal nie można uznać Przytuliska [...] przy ul. [...] w Krakowie, a wcześniej baraku przy ul. [...] w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 22 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu-sąd administracyjny.
Z kolei zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość (spór kompetencyjny) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej rozpatrzenia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie, dla rozpoznania zaistniałego sporu pomiędzy Wójtem Gminy Pacanów a Prezydentem Miasta Krakowa dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. S. o przyznanie zasiłku okresowego, istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.
Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Z akt sprawy wynika, że B. S. na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej przebywał w baraku przy ul. [...] w Krakowie, a następnie w Przytulisku [...] przy ul. [...] w Krakowie. Zainteresowany jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego jest Wójt Gminy Pacanów, jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania B. S. na pobyt stały.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia.
Odnosząc się do wniosku Wójta Gminy Pacanów o wskazanie organu zobowiązanego do zwrotu wydatków poniesionych na realizację świadczeń przyznanych B. S. w formie gorących posiłków wskazać należy, że tego rodzaju rozliczenie jest kwestią wtórną wobec przyznanego świadczenia i nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 21/15 oraz z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 55/08, LEX nr 494343).
W konsekwencji stwierdzić należy, że w tej części spór o właściwość między organami nie występuje. W istocie dotyczy on bowiem wyłącznie kwestii związanej z ponoszeniem wydatków w związku z przyznanymi, na mocy decyzji z dnia [...] maja 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. świadczeniami w formie gorących posiłków. Zagadnienie dotyczące zwrotu wydatków gminie zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 101 ust. 7 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków gminie podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. Przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin.
Dotyczy zatem relacji majątkowej między dwiema osobami prawnymi, przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Odmienną kwestią pozostaje fakt, że ten stosunek jest uwarunkowany wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Spór o zwrot wydatków stanowi sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, która nie może być załatwiona w drodze decyzji czy innego aktu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 73/06, LEX nr 362165; z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 97/08, LEX nr 564278; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 75/10, CBOSA; z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 201/11, LEX nr 1120708 oraz z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OW 104/16, CBOSA).
Z tych względów uznać należy, że wniosek Wójta Gminy Pacanów, który ma na celu rozstrzygnięcie tego rodzaju kwestii spornej, a nie wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie dotyczy sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. i jako w tej części niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a.