Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (powoływanego dalej również jako "GOPS") w Długołęce działając z upoważnienia Wójta Gminy Długołęka w piśmie z 10 lutego 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Wójtem Gminy Długołęka a Prezydentem Miasta Bydgoszczy przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do schroniska dla bezdomnych [...] oraz pomoc w formie pokrycia kosztów pobytu w placówce.
Wnioskodawca nie zgodził się z poglądem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy, który uznał się za organ niewłaściwy i przekazał sprawę GOPS w Długołęce wskazując, że w sprawie ma miejsce wyjątek od ustalenia właściwości organu opisany w art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.".
Możliwość zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. zależy od wykazania, że ma miejsce przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w określonych w nim sprawach cudzoziemców. Tymczasem zdaniem wnioskodawcy, sprawa nie należy do niecierpiących zwłoki, ponieważ A. A. przebywa w Schronisku [...] w X., gdzie ma zapewniony nocleg, kąpiel, pomoc medyczną w razie potrzeby oraz całodzienne wyżywienie. W przekonaniu wnioskodawcy, A. A. ma też możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia w organie właściwym dla miejsca ostatniego zameldowania, o czym świadczy choćby fakt złożenia wniosku do tego organu. Zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. powinno mieć charakter wyjątkowy, a nie stanowić podstawę do orzekania przez organ o świadczeniach z pomocy społecznej przez dłuższy czas. Wskazana sytuacja nie jest nagła, jednorazowa.
Ostatnim miejscem zameldowania A. A. na pobyt stały jest Bydgoszcz, ul. [A]. Na terenie gminy Długołęka przebywa on czasowo w schronisku dla bezdomnych [...]. Wnioskodawca podkreślił, że pobyt w schronisku jest pozbawiony cech trwałości, nie można mówić o koncentracji działalności życiowej osoby przebywającej w miejscowości położenia schroniska, wiec nie bada się jej zamiaru co do stałego miejsca pobytu. A. A. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, a więc osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Osoba bezdomna powinna otrzymać pomoc od gminy, na terenie której jest zameldowana na pobyt stały.
W odpowiedzi, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (powoływanego dalej również jako "MOPS") w Bydgoszczy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, wniósł o wskazanie Wójta Gminy Długołęka jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że z uwagi na brak w ustawie o pomocy społecznej definicji legalnej "miejsca zamieszkania", uzupełniająco stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." O miejscu zamieszkania decydują więc dwie przesłanki łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym oraz zamiar stałego pobytu, wynikający z zachowania danej osoby i polegający na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości.
Ze względu na utratę związku z miastem Bydgoszcz, efektywniejszą pomoc zapewnić gmina pobytu A. A. Duże znaczenie ma również odległość między Bydgoszczą a Długołęką. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów związanych na przykład z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać czynnego udziału w postępowaniu. Organ będzie ograniczał się do wydawania decyzji administracyjnych, tymczasem objęcie wsparciem nie powinno opierać się wyłącznie na wypłacaniu świadczeń pieniężnych lecz również wsparciem w formie między innymi pracy socjalnej. Ponadto, sytuacja beneficjenta pomocy jest badana i monitorowana nie tylko przez wywiad środowiskowy, ale także różnego rodzaju indywidualne programy oraz kontakt socjalny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako "K.p.a.") rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. d i § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie pomiędzy Wójtem Gminy Długołęka występującym a Prezydentem Miasta Bydgoszczy zaistniał negatywny spór o właściwość.
W sprawie strony nie kwestionują, że A. A. przebywa w Schronisku [...] w X., a także że jego ostatnim miejscem zameldowania jest Bydgoszcz ul. [A]. Pomiędzy organami sporna jest natomiast kwestia, czy uznanie A. A. za osobę bezdomną przesądza w niniejszej sprawie o właściwości organu określonej w art. 101 ust. 2 u.p.s.
Stosownie do treści art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.), pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Jak wynika z regulaminu schroniska [...], schronisko świadczy pomoc osobom ubogim, które w danym czasie pozbawione są miejsca zamieszkania i nie posiadają wystarczających środków, by zabezpieczyć własne potrzeby bytowe (część I, pkt 6). Maksymalny czas pobytu w schronisku ustala się na 6 miesięcy. W indywidualnych i uzasadnionych przypadkach czas pobytu może być przedłużony przez kierownika schroniska (część I, pkt 7 zd. 2 i 3). Każda osoba przyjęta ma m.in. prawo do: otrzymania miejsca do spania i czystej pościeli, trzech posiłków dziennie, kąpieli i podstawowych środków czystości, wymiany brudnej, zniszczonej lub zawszawionej odzieży (część II, pkt 2 lit. a-d).
Taki opis działalności nie pozostawia wątpliwości, że pobyt osób w placówce ma charakter tymczasowy, krótkotrwały. Nawet, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru przejściowego. Wskazana ocena ośrodków dla osób bezdomnych nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienia NSA: z 25 stycznia 2022 r. I OW 116/21 i I OW 125/21, z 22 stycznia 2022 r. I OW 142/21, czy z 16 grudnia 2021 r. I OW 94/21).
Stwierdzenie bezdomności wyłącza ustalanie miejsca zamieszkania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Ponadto, dla ustalenia organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie bada się zamiaru pobytu osoby bezdomnej, lecz tylko sprawdza, czy osoba spełnia warunki dla uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Uznając, że A. A. jest osobą bezdomną, a jego ostatnim miejscem zameldowania jest Bydgoszcz ul. [A], jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Prezydenta Miasta Bydgoszczy, stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.