Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Limanowa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. S. o wypłatę dodatku elektrycznego poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie. Ponad powyższe wniesiono o zasądzenie od Wójta Gminy Limanowa na rzecz organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia 31 marca 2023 r. Wójt Gminy Limanowa odmówił przyznania dodatku elektrycznego J. S. (dalej: "zainteresowana"). W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, że budynek pod wskazanym we wniosku adresem w Ł. wykorzystywany jest przez wyżej wymienioną jedynie sezonowo w celach rekreacyjnych, natomiast jej centrum życiowe znajduje się w Krakowie. W związku z powyższym organ uznał, iż nie jest możliwym przyjęcie, że zainteresowana mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe w Ł. w gminie Limanowa.
Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wójt Gminy Limanowa doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa, w związku z czym, na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), przekazał akta sprawy do Krakowskiego Centrum Świadczeń w Krakowie. Wójt Gminy Limanowa wskazał, że w jego ocenie centrum życiowe strony stanowi Kraków, a nie Ł. Powołano się przy tym na następujące okoliczności: fakt opłacania przez zainteresowaną wywozu śmieci jedynie przez pięć miesięcy w 2022 r., treść faktur VAT wskazujących niskie zużycie energii elektrycznej wykorzystywanej do celów grzewczych, posiadanie adresu zameldowania w Krakowie, rejestracja samochodu w Krakowie, korzystanie z usług medycznych w Krakowie.
Pismami z dnia 8 sierpnia i 18 października 2023 r. Krakowskie Centrum Świadczeń zwróciło się do zainteresowanej o złożenie jednoznacznego oświadczenia co do jej aktualnego miejsca zamieszkania oraz wskazania miejsca stanowiącego jej centrum życiowe. W odpowiedzi wyżej wymieniona wskazała, że podtrzymuje w całości wszystkie oświadczenia składane w dotychczasowym toku postępowania.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na treść art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1704 ze zm.; dalej: "ustawa"), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku elektrycznego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek.
Następnie wskazano, iż w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Limanowa zainteresowana składała oświadczenia, z których jednoznacznie wynikało, że jej miejscem zamieszkania jest miejscowość Ł. w gminie Limanowa. Oświadczenia te zostały podtrzymane w toku działań podejmowanych przez Krakowskie Centrum Świadczeń. Wskazano, że wyżej wymieniona podniosła, że w ciągu roku około 5-6 miesięcy przebywa w Ł. Nie wskazała natomiast gdzie przebywa przez pozostałą część roku, co nie przeszkodziło Wójtowi Gminy Limanowa wyprowadzić wniosku, że miejscem tym jest Kraków. Przypuszczalnie wywód ten wynika z miejsca zameldowania strony w Krakowie, jednakże w ocenie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość twierdzenie to nie znajduje oparcia w żadnym oświadczeniu zainteresowanej, ani w danych uzyskanych przez organ z urzędu.
Ponadto zwrócono uwagę, że zameldowanie jest czynnością o charakterze administracyjnym, który wprawdzie może wskazywać na fakt przebywania pod konkretnym adresem, ale nie przesądza kategorycznie o faktycznym miejscu zamieszkania.
Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez Wójta Gminy Limanowa, a dotyczących intensywności oraz charakteru w jakim wykorzystywana jest nieruchomość w Ł. należąca do zainteresowanej, Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że okoliczności ustalone przez organ winny być oceniane jedynie przez pryzmat przesłanek przyznania (bądź odmowy przyznania) dodatku elektrycznego, a nie z punktu widzenia właściwości organu.
Organ powołał się na art 27 ust. 3 pkt 1) i 2) ustawy, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się osobę fizyczną zamieszkująca i gospodarująca lub osoby fizyczne pozostające w faktycznym związku (spokrewnione lub niespokrewnione) wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zwrócono uwagę na stosunek koniunkcji pomiędzy oboma powyższymi czynnościami, przez co uznano, że przesłanka przyznania dodatku elektrycznego jest spełniona jedynie wówczas, gdy wnioskodawca zarówno zamieszkuje jak i gospodaruje w danej nieruchomości. Sposób sformułowania przepisu przez ustawodawcę przesądza, że miejsce zamieszkania i miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego w tym gospodarstwa domowego w rozumieniu ustawy nie są pojęciami tożsamymi w tym znaczeniu, że możliwe jest prowadzenie gospodarstwa domowego w innym miejscu niż wskazane miejsce zamieszkania, bądź też – np. z uwagi na sytuację osobistą lub zawodową – w ogóle nie prowadzenie gospodarstwa domowego w tradycyjnym rozumieniu. Innymi słowy uznano, że możliwe jest wskazanie miejsca zamieszkania w danej gminie, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że centrum życiowe znajduje się poza tą gminą.
Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa jednoznaczne oświadczenia zainteresowanej co do zamieszkiwania w Ł. składane wielokrotnie w sprawie, wskazują że organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy Limanowa. Natomiast poczynione przez niego ustalenia co do częstotliwości, intensywności i charakteru korzystania z nieruchomości wskazanej we wniosku powinny stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, a zatem mają znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Limanowa, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Limanowej, powołując się na okoliczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Limanowa z dnia 31 marca 2023 r. odmawiającej zainteresowanej prawa do dodatku elektrycznego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazał że Kolegium wskazało na konieczność ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości miejsca zamieszkania osoby składającej wniosek o dodatek elektryczny, albowiem determinuje to właściwość organu do orzekania w sprawie.
Organ uczestniczący w sporze powołał się na informację uzyskaną z Wydziału Finansowego Urzędu Gminy Limanowa, z której wynika, że zainteresowana w 2022 r. złożyła deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na adres: Ł. [...] Limanowa, na jedną osobę na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 października 2022 r., natomiast w 2023 r. na dwie osoby na okres od 1 maja 2023 r. do 31 października 2023 r.
Ponadto powołano się na przeprowadzone w sprawie wywiady środowiskowe pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku elektrycznego. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 marca 2023 r. obecna była zainteresowana z małżonkiem, którzy stwierdzili, że około pół roku spędzają pod powyższym adresem, a pozostałą część czasu przebywają poza tym adresem. Przeprowadzenie tego wywiadu było utrudnione i nie było możliwe zebranie wszystkich informacji. Wyżej wymienieni udzielali dwuznacznych i wykluczających się odpowiedzi, a w pewnym momencie stwierdzili, że nie udzielą więcej informacji. Pracownik socjalny, na podstawie przeprowadzonego w dniu 14 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego uznał, że centrum życiowe zainteresowanej znajduje się w miejscu jej zameldowania, tj. w Krakowie. Dom pod adresem Ł. służy natomiast do rekreacji i wypoczynku.
Z kolei w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 lipca 2023 r. ustalono, że zainteresowana pracuje w Krakowie i pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie wraz z dodatkiem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS"). Wyżej wymieniona oświadczyła, że jej mąż nie jest zameldowany w Krakowie, a pod adresem w Ł. nie przebywa wraz z mężem przez cały rok, często wraz z nim "wyjeżdża w świat". Ponadto, oświadczyła, iż rozlicza się w Urzędzie Skarbowym w Krakowie, mąż pobiera rentę z KRUS w Limanowej. W trakcie tego wywiadu zainteresowana nie udostępniła informacji dotyczących miejsca korzystania z usług lekarza rodzinnego, ani też nie przedstawiła żadnych rachunków za media na adres w Ł. Wobec postawy zainteresowanej oraz jej męża nie uzyskano informacji niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w zakresie ich zamieszkiwania pod adresem wskazanym we wniosku.
Organ uczestniczący w sporze o właściwość podkreślił, że bezwzględnym warunkiem otrzymania dodatku elektrycznego jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku, a prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Fakt posiadania budynku nie uprawnia do dodatku elektrycznego. Organ nie mógł stwierdzić, iż większość czasu w ciągu roku zainteresowana przebywa pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku elektrycznego, za czym przemawia jej aktywność zawodowa na terenie Krakowa, niskie zużycie energii elektrycznej zwłaszcza w okresie zimowym, fakt okresowego opłacania śmieci, w tym liczba zgłoszonych w deklaracji osób oraz okres objęty deklaracją, przy czym przez okres grzewczy: późnojesienny do wczesnowiosennego brak w ostatnich latach deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał, iż miejscem zamieszkania zainteresowanej jest Kraków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Należy jednak wskazać, że spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwość organu może być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z dnia: 14 lipca 2020 r., I OW 27/20; 6 grudnia 2019 r., I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r., II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., I OW 66/12; 16 czerwca 2019 r., I OW 170/19 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Wójt Gminy Limanowa decyzją z dnia 31 marca 2023 r., znak GOPS/DE/000031/03/2023, orzekł w przedmiocie wniosku. Uchylenie tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. oznaczało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, dokonania jego wszechstronnej oceny oraz wydania decyzji. Równocześnie jako błędne należało uznać stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu powyższej decyzji, jakoby w sytuacji uznania przez organ I instancji, że miejsce zamieszkania zainteresowanej znajduje się na terenie innej gminy wniosek należałoby przekazać do tej gminy, celem nadania sprawie biegu zgodnie z właściwością. W sytuacji bowiem, gdy organ administracji publicznej wyda decyzję merytoryczną, która na skutek wniesienia odwołania przez stronę zostanie uchylona przez organ wyższego stopnia i sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia temu samemu organowi I instancji, organ ten nie może przerwać toczącego się postępowania i sprawy w toku przekazać w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, który – w jego ocenie – jest właściwy do jej załatwienia (postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2008 r., II OW 25/08, LEX nr 493701).
Tym samym w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. 18 stycznia 2024 r., sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie powyższej decyzji administracyjnej, a więc spór o właściwość miejscową nie istniał. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., I OW 139/07, LEX nr 471071).
W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.