Postanowienie NSA z 9 listopada 2016 r., I OW 166/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni

Od orzeczenia

od decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Skład

sędzia NSA Jolanta Sikorska przewodniczący
Sędzia NSA Elżbieta Kremer przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk przewodniczący

Sprawa

w sprawie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym postanawia: wskazać Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni od decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wskazało, że pismem z dnia 21 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni, z powołaniem się na treść oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114) i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), wystąpił do Starosty Bocheńskiego o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym za pomocą środków komunikacji elektronicznej poprzez dostęp do aplikacji EWID.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta Bocheński odmówił udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym; ewidencja gruntów i budynków z obszaru powiatu bocheńskiego, za pośrednictwem usług sieciowych portalu EWID. W decyzji tej zawarto pouczenie, że odwołanie przysługuje do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie.

Od powyższej decyzji odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie pismem dnia 30 maja 2016 r. przekazał ww. odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie.

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przekazało ww. odwołanie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie podzieliło stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), w tym art. 2 pkt 8, art. 6a oraz art. 40f ust. 1, wnioskodawca stwierdził, że intencją ustawodawcy w zakresie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków było stworzenie jednolitego na obszarze kraju systemu informacji o gruntach i budynkach, w tym - i w zakresie udostępniania informacji w przedmiotowym zakresie. Pozbawienie wchodzącego w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego uprawnień w zakresie rozpoznawania odwołań od wydawanych w trybie art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego decyzji administracyjnych uniemożliwia udostępnianie w sposób jednolity w skali kraju informacji z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Trudno zatem uznać by racjonalny ustawodawca, zmierzający do stworzenia spójnego i jednolitego systemu informacji o gruntach i budynkach, pozbawiałby Służbę Geodezyjną i Kartograficzną na gruncie przepisów obowiązujących poprzez odebranie uprawnień do zapewnienia jednolitości udostępniania informacji w powyższym zakresie i kreowania w skali kraju jednolitej polityki w tym zakresie - przyznając powyższe uprawnienia w zakresie rozpoznawania odwołań od decyzji wydawanych, w trybie art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego - samorządowym kolegiom odwoławczym

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Według natomiast art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Owym organem wyższego stopnia w sprawie jest zatem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OW 169/15, w którym wskazano m.in., że decyzja wydana na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu.

W odpowiedzi na wniosek Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie jako organu właściwego w sprawie, podnosząc że decyzja Starosty Bocheńskiego nie jest decyzją wydaną na podstawie art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż taka wydawana jest w przypadku zaistnienia sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty. Wydać ją można wyłącznie po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Udostępnienie danych na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489 ze zm.), art. 15 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 ze zm.) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692) w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3 i art. 40 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, znajduje się poza dyspozycją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do art. 41b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu.

Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 61 tej ustawy, w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Jako organ pierwszej instancji wskazano w tym wypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa, a jako organ odwoławczy - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych).

Mając na uwadze powyższe Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie uznał, że organem odwoławczym od decyzji starosty w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych jest samorządowe kolegium odwoławcze i w związku z tym organem odwoławczym od decyzji Starosty Bocheńskiego, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie.

Zdaniem organu takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt I OW 92/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni od decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – ewidencji gruntów i budynków z obszaru powiatu bocheńskiego, za pośrednictwem usług sieciowych portalu EWID.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie była kwestia odpłatności za udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, ale możliwość ich udostępnienia w ogóle. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w poprzednim, nieobowiązującym stanie prawnym, przyjmowany był pogląd, że wysokość opłaty za udostępnienie m.in. zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano ten organ jako organ właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach.

Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art.

12. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w jej art. 40f ust. 1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty.

Należy wskazać, na co właściwie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, że decyzja wydana na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany art. 40f ust. 1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowił m.in. art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem w sprawie zastosowanie miał art. 7b ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. To zatem on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty, sposobu jej wyliczenia, jak i również kwestię zakresu udostępnienia materiałów.

W takich okolicznościach organem właściwym do rozpoznania odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni od decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. jest Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z zakresu geodezji rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.

Odnosząc się do powołanego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I OW 92/15, w którym wskazano samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznania odwołania stwierdzić należy, że orzeczenie to zostało podjęte w podobnej, lecz nie analogicznej sprawie. Decyzja organu I instancji dotyczyła wyłącznie kwestii opłat i została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych, a więc konsekwentnie wskazano organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Tożsamy pogląd został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OW 36/16, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.