Postanowienie NSA z 12 marca 2009 r., I OW 167/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Sanok o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Sanok a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego

Sprawa

w sprawie rozpoznania wniosku F. T. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.)
Anna Krakowiecka protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2008 r. Wójt Gminy Sanok wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku F. T. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wnioskodawca domagał się ustalenia, że organem właściwym jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie - jako ośrodek właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazano, że fakt "zamieszkiwania" należy interpretować zgodnie z regułami prawa cywilnego, tj. art. 25 Kodeksu cywilnego. W świetle tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, co nie zawsze jest tożsame z miejscem zameldowania. Organ podkreślił, że na pojęcie "zamieszkanie" składają się trzy istotne elementy: określona miejscowość, przebywanie w tej miejscowości oraz wola stałego w niej pobytu, rozumiana jako miejsce codziennego życia danej osoby, jako ośrodek w którym koncentrują się jej sprawy i plany życiowe. Wnioskodawca F. T. nie posiada stałego miejsca zameldowania. Przebywa on w Krakowie w lokalu położonym przy ul. [...], stanowiącym własność M. U., który to lokal został udostępniony wnioskodawcy w zamian za jego pilnowanie. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca zajmuje jedną izbę wraz z oddzielną kuchnią, mieszkanie jest wyposażone w podstawowe media - wodę, kanalizację, gaz i telefon oraz niezbędne sprzęty gospodarstwa domowego. W aktach sprawy znajdują się również sporządzone w Krakowie dokumenty, takie jak zaświadczenia lekarskie, komplet badań i orzeczenie o niepełnosprawności. W ocenie organu, fakt sporządzenia wywiadu środowiskowego oraz korzystanie z usług medycznych w Krakowie potwierdza, iż to właśnie Kraków jest ośrodkiem życia wnioskodawcy, gdyż tutaj koncentrują się wszystkie jego plany życiowe. Również sam wnioskodawca potwierdził zamieszkiwanie w Krakowie, jednocześnie oświadczając, że nigdy nie mieszkał w P. Fakt zameldowania wnioskodawcy w tej miejscowości na pobyt stały w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2008 r., organ tłumaczył jedynie formalnością. Organ zauważył, że w miejscu stałego zameldowania wnioskodawcy znajdują się pomieszczenia biurowe Hodowli Zarodowej Bydła Simentalskiego należące do M. U. W ocenie Wójta Gminy uznanie F. T. za osobę bezdomną nie jest zgodne z prawdą, gdyż za osobę bezdomną uważa się osobę pozbawioną dachu nad głową, nie posiadającą własnego mieszkania bądź ewentualnie osobę zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wnioskodawca nie jest zaś pozbawiony dachu nad głową, gdyż mieszkanie przy ul. [...] w Krakowie, choć jest zdewastowane, to jednak nadaje się do mieszkania.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. domagał się rozstrzygnięcia sporu o właściwość poprzez wskazanie Wójta Gminy Sanok - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sanoku jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że ostatnim miejscem stałego zameldowania F. T. była P.. Bez znaczenia pozostają wyjaśnienia wnioskodawcy, iż pod tym numerem znajdują się pomieszczenia biurowe przedsiębiorstwa zajmującego się Hodowlą Zarodową Bydła Simentalskiego, gdyż okoliczność powyższa nie wyklucza istnienia w tym obiekcie lokalu mieszkalnego zwłaszcza, że wnioskodawca uzyskał administracyjne potwierdzenie zameldowania w tym lokalu, czego nie mógłby otrzymać gdyby lokal ten nie był lokalem mieszkalnym. Organ przytaczając treść art. 25 Kc wskazał, że na pojęcie miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Natomiast w niniejszej sprawie brak jest drugiego elementu, tj. zamiaru stałego osiedlenia się w Krakowie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wnioskodawca F. T. poza wskazanymi wcześniej adresami w Krakowie przy ul. [...] oraz w miejscowości J., P. [...], miał jeszcze kilka innych miejsc zamieszkania. Z wypisów z kart historii choroby leczenia szpitalnego w grudniu 2005r. oraz w styczniu i kwietniu 2007 r. wynika, że mieszkał w Bielsku Białej przy ul. [...], w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazano adres w K. ul. [...], natomiast w dokumentacji medycznej z maja 2008 r. podano adres w Krakowie przy ul. [...]. Zróżnicowanie miejsc zamieszkania wnioskodawcy oraz zamieszkiwanie w Krakowie zaledwie od maja 2008 r. pozwala przyjąć, że nie można ustalić rzeczywistych zamiarów wnioskodawcy w zakresie jego stałego pobytu. W szczególności nie można jednoznacznie przyjąć, że to właśnie Kraków był miastem, z którym wnioskodawca związał się na dłużej. Przeczy temu nawet sam F. T. ubiegając się o skierowanie do domu pomocy społecznej w M.. W ocenie organu wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej do uznania go za osobę bezdomną, ponieważ co prawda przebywa on w lokalu mieszkalnym w Krakowie, lecz lokal ten jest zdewastowany, a wnioskodawca nie jest w nim zameldowany. Powyższe pozwala na ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały w znaczeniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. F. T. jest osobą bezdomną i nie ma zamiaru stworzenia centrum życiowego w Krakowie, a jego pobyt w tym mieście wynika jedynie z faktu, iż tu właśnie mieszka osoba, która udzieliła mu wsparcia i z którą był związany już w P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Wójtem Gminy Sanok istotnie powstał spór o właściwość do rozpoznania wniosku F. T. z dnia [...] maja 2008 r. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Kompetencja do orzekania w tego rodzaju sprawach należy zaś do gminy, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, uznał się bowiem niewłaściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej i przekazał sprawę według właściwości miejscowej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sanoku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sanoku domagając się jego uchylenia i uznania, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 134 Kpa w związku z art. 144 Kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, wskazując w uzasadnieniu, że podmiotem dysponującym legitymacją do wniesienia zażalenia na postanowienie przekazujące, nie jest organ administracji publicznej będący adresatem "przekazania", lecz podmiot mający interes prawny, tj. strona postępowania oraz podmiot dysponujący analogicznymi jak strona uprawnieniami procesowymi, gdyż granice podmiotowe sprawy "przekazania" wyznaczają granice podmiotowe sprawy administracyjnej.

W tej sytuacji Wójt Gminy Sanok uprawniony był do złożenia przedmiotowego wniosku, a rozstrzygnięcie powstałego sporu o właściwość, stosownie do art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten koresponduje z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", odwołać się więc należy do rozumienia tego zwrotu wynikającego z art. 25 Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie do treści tego przepisu, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie to zawiera w sobie dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: zamiar stałego przebywania i przebywania osoby w danej miejscowości. Jak podkreśla się w orzecznictwie sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu, gdyż musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. I OW 69/07 - Lex nr 399101).

W rozpoznawanej sprawie z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonego przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie w dniu [...] maja 2008 r., wynika, że F. T. przebywa w Krakowie w domu położonym przy ulicy [...]. W budynku tym zajmuje jeden osobny pokój wyposażony w oddzielne łóżko, mieszkanie jest ogrzewane, zaopatrzone jest w sprzęt gospodarstwa domowego posiada dostęp do kuchni, sanitariatów. Ustalenia te korespondują z treścią wcześniej przeprowadzonego wywiadu pielęgniarskiego. Aczkolwiek miejsce, w którym obecnie przebywa F. T., jest zaniedbane, to jednak spełnia warunki do potraktowania go jako lokalu, w którym obecnie mieszka i który stanowi centrum jego spraw życiowych. Biorąc pod uwagę oświadczenie F. T. można i należało przyjąć, że lokal przy ulicy [...] w Krakowie jest miejscem, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu korzystając z możliwości, jaką stworzył znajomy. Poglądu tego nie zmienia fakt, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej F. T. wymeldował się z pobytu stałego z miejscowości P. nr [...] w Gminie Sanok, gdyż - co nie jest kwestionowane - w miejscowości tej od dłuższego czasu nie przebywał, jak również że w ostatnim czasie przed złożeniem wniosku przebywał w kilku miejscach, w tym w Krakowie. Jednakże wobec ustalenia, że sprawy życiowe koncentrują się obecnie w Krakowie, gdzie faktycznie zamieszkuje, brak było podstaw do przyjęcia, że F. T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym, by właściwość miejscową gminy ustalać według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z przytoczonych względów w oparciu o art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku F. T. o skierowanie do domu pomocy społecznej.