Uzasadnienie
Pismem z 1 lipca 2019 r. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", za pośrednictwem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta [...], dalej jako "Burmistrz" w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S.S., dalej również jako "zainteresowany", z [...] marca 2019 r. o udzielenie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych poprzez wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W uzasadnieniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta podniósł, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca od ok. 10 lat jest osobą bezdomną, jego rodzice nie żyją, a dom położony w miejscowości [...] powiat [...], będący własnością jego rodziców, gdzie ostatnio był zameldowany, został zlicytowany za długi ojca. Organ ten powołał się na treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku S.S. jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając w imieniu Burmistrza, wniósł o oddalenie przedmiotowego wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość. Organ ten wskazał na błędne określenie strony niniejszego sporu. Wyjaśnił, że Miasto [...] jest gminą miejską. Dalej wskazał, że Gmina Miejska [...] swym zasięgiem obejmuje jedynie miasto [...] i nie obejmuje żadnej innej miejscowości, w tym nie obejmuje miejscowości [...], dla której to organem podstawowej administracji publicznej jest Wójt Gminy [...], dalej jako "Wójt". Powyższe skutkuje tym, że Prezydent Miasta nienależycie ustalił stronę tego postępowania, wadliwie wskazując Burmistrza.
W związku z powyższym, pismem z 3 października 2019 r. Prezydent Miasta wniósł o ustalenie, że organem właściwym w sprawie rozpoznania wniosku S.S. jest Wójt. Prezydent Miasta potrzymał przy tym argumentację przedstawioną we wniosku z 1 lipca 2019 r., w dalszym ciągu uznając się za organ niewłaściwy w sprawie.
Pismem z 31 października Wójt wniósł o odrzucenie przedmiotowego wniosku o właściwość w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o jego oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ wskazał na swoją wcześniejszą korespondencję z Prezydentem Miasta, w której podniósł, że biorąc pod uwagę wolę przebywania w danym miejscu przez S.S., w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osoby ubiegającej się o świadczenie, o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s.
Dalej Wójt wskazał, że w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie przedmiotowego wniosku z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie tego organu, obecnie nie jest bowiem znane miejsce pobytu S.S. Z uwagi natomiast na brak potwierdzenia faktycznego miejsca pobytu ww., przedmiotowy spór o właściwość ma charakter jedynie abstrakcyjny, oderwany od konkretnego przypadku. Reasumując, zdaniem Wójta wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość, należy w przedmiotowej sprawie uznać za niedopuszczalny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta, Burmistrzem oraz Wójtem jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku S.S. o udzielenie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Dodać też należy, że spór ten jest sporem prawnym w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przyznania tymczasowego miejsca w schronisku dla bezdomnych jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 775/19).
Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s. W ust. 1 art. 101 ustawy ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Z kolei zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ustawodawca zdefiniował przy tym pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8 u.p.s., że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.
Jak wynika z informacji zebranych w przedmiotowej sprawie przez organy administracji publicznej, ubiegający się o udzielenie tymczasowego schronienia jest osobą bezdomną, stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s. Od przeszło 10 lat nie zamieszkuje on w żadnym lokalu mieszkalnym, ostatnio (w okresie 17 maja 2019 r. – 11 czerwca 2019 r.) przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Rehabilitacyjnym [...] Towarzystwa Dobroczynności w [...]. Z akt sprawy wynika również, że wcześniej, tj. od 26 kwietnia 2019 r. zainteresowany przebywał w Krótkoterminowym Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień w [...], skąd dostał skierowanie do ww. ośrodka w [...]. Uprzednio przebywał również w Krótkoterminowym Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień znajdującym się pod adresem [...] oraz Centrum Pomocy [...], [...]. Ostatnim miejscem jego zameldowania jest [...] w Gminie [...]. Podkreślenia jednakże wymaga, że dom będący własnością rodziców zainteresowanego został wyburzony około 1997 r., po uprzedniej licytacji spowodowanej długami jego ojca.
Ojciec zainteresowanego zmarł w 2009 r., matka z kolei w 2011 r. Zainteresowany ma trzy siostry, wszystkie mieszkają za granicą, a kontakt z nimi odbywa się sporadycznie, w formie telefonicznej. W aktach sprawy znajduje się również informacja, że z ww. ostatniego adresu zameldowania, zainteresowany został wymeldowany 15 lipca 2004 r. W aktach nie ma informacji gdzie zainteresowany mieszkał pomiędzy 1997 r., a 2009 r. Z jego oświadczeń można jedynie wnioskować, że osobą bezdomną stał się po śmierci ojca, około 2009 r. (skoro owa bezdomność trwa od przeszło 10 lat).
Wobec powyższych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s.
W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy osoba zainteresowana z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolności do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinno przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem).
Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sytuacja osobista zainteresowanego jest szczególnie trudna. Jest on sobą bezdomną, samotną i cierpi na uzależnienia. Liczne pobyty w placówkach należących do Stowarzyszenia [...] wskazują na to, iż podjął on próbę reintegracji społecznej poprzez wyjście z uzależnień w następstwie leczenia i terapii. Dom ostatniego adresu zameldowania został wyburzony, na dzień rozpoznawania wniosku zainteresowany nie był nigdzie zameldowany. Niewątpliwie więc nie ma on możliwości powrotu do poprzedniego miejsca zameldowania. Wskazać również należy na liczne trudności życiowe jakie stanęły na drodze zainteresowanego takie jak utrata bliskich, osamotnienie, ubóstwo, uzależnienie we wczesnym okresie życia, brak pracy, dochodów i środków do życia.
Podkreślić należy, że zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. ma charakter wyjątkowy, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniały jego zastosowanie. Podnieść należy, że sytuacja S.S. zasługiwała na przyznanie świadczenia na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., bowiem tymczasowe schronienie w tym przypadku było sytuacją niecierpiąca zwłoki. Brak schronienia jest okolicznością, która zasługuje na szczególne potraktowanie. Dlatego też nie może budzić wątpliwości zasadność udzielenia tej pomocy osobie bezdomnej przez gminę, na terytorium której osoba ta przebywa. Odmienne założenie prowadziłoby do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W przedmiotowej sprawie zainteresowany, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie miał możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia w postaci schronienia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a którego siedziba znajduje się ponad dwieście kilometrów od miejsca jego pobytu.
W orzecznictwie wskazywano, że za szczególną sytuację osobistą, o której mowa w we wskazanym przepisie, uznać należy także sytuację, w której osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń jest osobą bezdomną i jedocześnie nie jest nigdzie zameldowana. Jest to jedna ze szczególnych sytuacji osobistych osoby ubiegającej się o świadczenie przemawiająca za właściwością miejscową gminy jej miejsca pobytu. Niewątpliwie zaś miejsce pobytu oraz obecnym centrum życiowym zainteresowanego jest [...]. Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (zob. postanowienia NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12, postanowienie NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17, postanowienie NSA z 11 października 2019 r., sygn. akt. I OW 54/19, postanowienie NSA z 29 października 2019 r., sygn. akt I OW 65/19).
Reasumując przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s. Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku S.S. o udzielenie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Prezydent Miasta.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 3 u.p.s., orzekł jak w sentencji postanowienia.