Uzasadnienie
Pismem z 19 stycznia 2024 r. Burmistrz Miasta T. (dalej także: "burmistrz", "wnioskodawca") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta T. a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku A.B. o wypłatę świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu wniosku burmistrz wskazał, że wnioskiem z 20 września 2023 r. A.B. wystąpił o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego na syna – M.B. – za 2021 rok. Postanowieniem z 4 października 2023 r. nr 8140/P/1222/19/21 burmistrz odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 27 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3192/2023/22745 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując, że od 1 stycznia 2022 r. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z 15 grudnia 2023 r. wnioskodawca przekazał wniosek z 20 września 2023 r. wraz z aktami sprawy według właściwości do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z 2 stycznia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił akta wskazując, że w przedmiocie świadczenia za okres od stycznia 2021 r. do grudnia 2021 r. właściwy w sprawie jest Burmistrz Miasta T. W ocenie wnioskodawcy w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1981, dalej: "ustawa zmieniająca") w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a w których wnioski o ustalenie prawa do tego świadczenia zostały złożone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2022 r.) stasuje się przepisy dotychczasowe.
Z powyższego wynika, że w sprawach wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą które przewidują że organem właściwym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W odpowiedzi na wniosek Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że wniosek z 20 września 2023 r. dotyczy ponownego wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia za 2021 r i w związku z tym powinien podlegać rozpoznaniu przez Burmistrza Miasta T. na podstawie art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm, dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 kpa, spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew stanowisku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniosek z 20 września 2023 r. nie zawiera żądania wznowienia któregokolwiek postępowania zakończonego uprzednio wydanymi decyzjami w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Z treści powyższego wniosku jednoznacznie wynika, że stanowi on nowy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego za 2021 r., przez co art. 148 § 1 kpa nie ma w sprawie zastosowania.
Jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810, dalej: "upp") w treści obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wniosek składa się do ZUS (art. 13 ust. 2 upp). Wcześniej, wniosek należało złożyć w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze (art. 13 ust. 2 upp w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2022 r.).
Mając do czynienia z wnioskiem złożonym po wejściu w życie ustawy zmieniającej, ale dotyczącym świadczenia sprzed wejścia w życie tej ustawy, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę przepisy intertemporalne zawarte w ustawie zmieniającej. Wynika z nich jednak, że dla ustawodawcy istotne było, jaki organ rozpatrywał sprawę, która jest w pewien sposób kontynuowana po 31 grudnia 2021 r.
Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Sejm IX Kadencji, druk nr 1530), "Rozwiązania proponowane w ramach ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (dalej nazywana 'Ustawą Zmieniającą') w żadnym stopniu nie ingerują w podstawy funkcjonowania świadczenia wychowawczego, nie ograniczają ani nie zmieniają kręgu osób uprawnionych lub wysokości przyznawanego świadczenia. Ich celem jest wyłącznie optymalizacja procesu obsługi świadczenia, przez wykorzystanie coraz bardziej powszechnych narzędzi, jakimi są systemy informatyczne, oraz położenie nacisku na bezgotówkowe formy wypłaty świadczenia wychowawczego, a także dążenie do zmniejszenia kosztów związanych z przyznawaniem i przekazaniem uprawnionym środków pieniężnych przez oparcie się o Zakład Ubezpieczeń Społecznych (...).
Dodatkowo przyjęcie wprowadzonych zmian pozwoli na istotne odciążenie samorządu terytorialnego (...)". W uzasadnieniu wskazano również, że "Przewiduje się, że ZUS będzie właściwy w zakresie rozpatrzenia wniosków o świadczenie wychowawcze składanych od dnia 1 stycznia 2022 r. i od tej daty ZUS będzie prowadził postępowania i rozstrzygał co do istoty. W związku z tym wprowadzono regulacje przejściowe dotyczące spraw sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. Przewiduje się, że sprawy dotyczące prawa do świadczenia wychowawczego i dodatku wychowawczego za okresy sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. nadal będą realizowane, do zakończenia postępowania, przez dotychczasowe organy. Organy te będą również kontynuować wypłacanie świadczeń wychowawczych i dodatków wychowawczych przyznanych przed dniem 1 stycznia 2022 r. do końca okresu, na jaki zostały przyznane, tj. do dnia 31 maja 2022 r.".
Podsumowując, celem ustawy zmieniającej była optymalizacja procesu obsługi świadczenia, realizowana w szczególności przez wskazanie nowego organu właściwego do załatwiania tych spraw, a w perspektywie czasu zwolnienie samorządu terytorialnego z realizacji zadań związanych z obsługą świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyraźnie wskazano, że "od dnia 1 stycznia 2022 r. ZUS będzie przyznawał świadczenie w tzw. nowych sprawach i wypłacał na bieżąco przyznawane przez siebie świadczenia wychowawcze oraz będzie od dnia 1 lutego 2022 r. przyjmować wnioski na kolejny okres rozpoczynający się dnia 1 czerwca 2022 r. (na okres 1 czerwca 2022 r. - 31 maja 2023 r.).".
Jednocześnie przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej nie przewidziały rozwiązań prawnych obejmujących sytuację rozpatrywania sprawy z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r., a dotyczącego okresu do 31 grudnia 2021 r. Skoro zaś przepisy intertemporalne wyraźnie wskazały zakres spraw, do których należy stosować przepisy dotychczasowe przez ograniczenie go wyłącznie do spraw będących w toku i wyraźnie wskazały, że w takich sprawach organy dotychczasowe zachowują swoją właściwość, to należy przyjąć, że do sprawy wszczętej z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. należy stosować przepisy nowe. Sprawa wszczęta z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. musi być więc traktowana jak sprawa "nowa" w rozumieniu przepisów ustawy zmieniającej, nawet jeżeli dotyczy okresu do 31 grudnia 2021 r. Oznacza to z kolei, że organem właściwym jest wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przemawia za tym stanowiskiem i ta okoliczność, że wraz ze zmianą organu właściwego do rozpatrywania omawianych spraw nie zmieniły się zasady warunkujące przyznawanie tego świadczenia. Poza tym, przyjęte rozwiązania pozostają zgodne z generalną zasadą prymatu stosowania ustawy nowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I OW 216/23).
Zatem, jako organ właściwy w pierwszej instancji w sprawie wniosku A.B. z 20 września 2023 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego za 2021 rok należało wskazać Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 13 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 upp. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzekł jak w postanowieniu.