Uzasadnienie
Prezydent Miasta Zielonej Góry pismem z dnia 30 listopada 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między nim a Prezydentem Miasta Szczecina w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że D.P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Zielonej Górze wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej, tj. pomocy finansowej na zakup żywności, odzieży, bielizny osobistej, środków higieny osobistej i cele bytowe. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 sierpnia 2022 r. wynika, że wyżej wymieniony od 15 lipca 2022 r. przebywa w Hostelu przy Lubuskim Ośrodku Profilaktyki i Terapii w Zielonej Górze przy ul. (...) Pobyt jest bezpłatny, a warunkiem pobytu jest zachowanie trzeźwości i kontynuacja terapii, którą ukończył wcześniej w N. Zainteresowany podał, iż jego adresem zamieszkania na pobyt stały jest Szczecin ul. (...) jednak z uwagi na kontynuowanie terapii nie przebywa on pod powyższym adresem.
Wobec powyższych okoliczności wniosek D.P. został przekazany do rozpatrzenia według właściwości Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, który to podmiot zwrócił rzeczony wniosek informując, że nie jest właściwy w sprawie, wskazując jako właściwy do rozpoznania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zielonej Górze.
W ocenie wnoszącego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego stanowisko Prezydenta Miasta Szczecina, reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, nie znajduje uzasadnienia, albowiem pobyt D.P. w Hostelu w Zielonej Górze jest okresowy i wynika wyłącznie z faktu korzystania ze świadczenia zdrowotnego finansowanego przez NFZ, jakim jest podejmowanie terapii odwykowej prowadzonej w hostelu. Świadczenie w formie pobytu w hostelu może być realizowane wyłącznie przez podmioty lecznicze wykonujące świadczenia stacjonarne i całodobowe oraz ambulatoryjne w sprawowaniu opieki nad uzależnionymi od alkoholu. Pobyt w hostelu nie może przekroczyć 12 miesięcy.
Tym samym w ocenie wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego uznać należy, że pobyt w hostelu jest z natury tymczasowy, a pobytu osoby w hostelu nie można łączyć z zamiarem stałego pobytu. W tym kontekście powołano się na postanowienie NSA z 08.02.2018 r., I OW 257/17. Podkreślono, iż D.P. pozostaje zameldowany na pobyt stały w Szczecinie.
W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta Szczecina, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, wskazał, iż właściwym organem do rozpatrzenia wniosku jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zielonej Górze, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268; przywoływana dalej jako "u.p.s.").
Odnosząc się do twierdzeń organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu wskazano, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Odwołano się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego – postanowienie NSA z 15.02.2006 r., I OW 231/05 i postanowienie NSA z 26.09.2012 r., I OW 102/12. Zauważono, że zameldowanie na pobyt stały w lokalu, w którym wnioskodawca ma możliwość zamieszkiwania przesądza o tym, że wnioskodawcy nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 u.p.s., przez co brak jest podstaw do ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej według przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. wedle ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W konsekwencji, również fakt przebywania przez D.P. w Hostelu przy Lubuskim Ośrodku Profilaktyki i Terapii w Zielonej Górze, a więc w miejscu zasadniczo przeznaczonym do czasowego pobytu osób nie niweczy ustalenia, według którego, to właśnie na terenie Miasta Zielona Góra znajduje się aktualnie miejsce zamieszkania wnioskodawcy.
Definiując miejsce zamieszkania Prezydent Miasta Szczecina odwołał się do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; powoływanej dalej jako "k.c.") oraz przyjętej powszechnie w orzecznictwie konstrukcji miejsca zamieszkania, na którą składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Zdaniem Prezydenta Miasta Szczecina pobyt wnioskodawcy na terenie Miasta Zielonej Góry nosi cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 k.c., ponieważ miasto to jest centrum jego żywotnych interesów życiowych. Wskazano, że wnioskodawca przebywa na terenie tego miasta z zamiarem stałego pobytu od przeszło 7 miesięcy, kontynuuje tam terapię odwykową i co istotne – podjął tam zatrudnienie. Podkreślono, że wnioskodawca z powodzeniem mógłby kontynuować rzeczoną terapię na terenie miasta Szczecin, gdyby taka była jego wola.
Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, iż wnioskodawca nie zamierza pozostać w Zielonej Górze po zakończeniu pobytu w hostelu. Przebywanie połączone z pracę zawodową oraz kontynuacją terapii jest ewidentnym przejawem decyzji wyżej wymienionego o zamieszkiwaniu na terenie Zielonej Góry. Matka wnioskodawcy w złożonym w ramach postępowania oświadczeniu wyraziła jedynie hipotetyczną możliwość powrotu wnioskodawcy do domu rodzinnego w Szczecinie po ukończeniu terapii. W tym kontekście podkreślono, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoważny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też wolą zerwania wszelkich więzi z miejscem zameldowania.
Wobec powyższego Prezydent Miasta Szczecina przyjął, iż na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku D.P. jest Prezydent Miasta Zielonej Góry.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą o pomocy społecznej reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, własność miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej zawartej w art. 25 k.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca zamieszkiwał w Szczecinie, gdzie posiada adres zameldowania na pobyt stały. Wyżej wymieniony przebywał tam do czasu podjęcia terapii odwykowej, którą odbywał najpierw w ośrodku uzależnień w miejscowości N. Po skończonej terapii nie powrócił do Szczecina, albowiem od dnia 15 lipca 2022 r. przebywa w Lubuskim Ośrodku Profilaktyki i Terapii w Zielonej Górze. Nie sposób uznać, aby okoliczności te stanowiły podstawę do stwierdzenia, że doszło do zmiany miejsca zamieszkania przez wnioskodawcę. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy bowiem samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało dłuższy czas. Konieczne jest faktyczne przebywanie w danym miejscu, któremu towarzyszy zamiar takiego przebywania na stałe. W okolicznościach sprawy brak jest przesłanek do stwierdzenia, że zamiarem strony jest stały pobyt w Zielonej Górze. Pobyt ten bowiem wiąże się wyłącznie z faktem odbywania terapii odwykowej przez wnioskodawcę.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że miejsce, w którym osoba przebywa na terapii odwykowej, nie stanowi podstawy do ustalenia właściwości miejscowej organu w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s. Miejsce to należy bowiem traktować jako miejsce aktualnego pobytu danej osoby o charakterze tymczasowym i nie stanowi ono jej miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. (por. postanowienie NSA z 01.07.2011 r., I OW 43/11).
Okoliczność, iż D.P. podjął pracę na terenie Zielonej Góry nie może uzasadniać twierdzenia, że planuje on osadzenie tam centrum osobistych i majątkowych interesów. Podjęcie zatrudnienia w czasie trwania terapii należy uznać za kolejny krok w wychodzeniu z nałogu. Terapia ma bowiem na celu powrót osoby uzależnionej do normalnego funkcjonowania psychospołecznego, czego elementem niewątpliwie jest podjęcie zatrudnienia. Okoliczności tej nie można traktować jako podejmowanie przez wnioskodawcę działań mających na celu ulokowanie w Zielonej Górze centrum jego interesów życiowych.
W konsekwencji należało przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Szczecina, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia