Uzasadnienie
Wnioskiem z 3 sierpnia 2016 r. Starosta K. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. D. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku Starosta K. podniósł, że na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w Kościanie z 16 grudnia 2015 r., III Nsm 212/15, małoletni M. D., urodzona 10 kwietnia 2000 r., została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie dziadka – S. D., który zamieszkuje na terenie powiatu k. od sierpnia 2015 r., wcześniejszym jego miejscem zamieszkania było miasto Ł. W dniu 1 lutego 2016 r. rodzina zastępcza zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej jako: PCPR) w K. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania M. D. w rodzinie zastępczej. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ ustalił, że rodzice biologiczni dziecka nie pozostają ze sobą w związku małżeńskim, a małoletnia do lipca 2015 r. mieszkała z matką K. D. Z ojcem małoletnia nie utrzymuje kontaktów (rodzina zastępcza nie zna miejsca jego pobytu). We wrześniu 2012 r. K. D. opuściła Polskę i przeniosła się do Indii, zabierając ze sobą córki: A. i M., które w Indiach kontynuowały naukę.
W lipca 2015 r. M. D. wróciła do Polski i zamieszkała u dziadka. Matka małoletniej pozostała w Indiach. Ostatnim, przed wyjazdem do Indii, miejscem pobytu i zameldowania w Polsce K. D. oraz jej córek był Z. ul. P. [...]. W dniu 12 lutego 2016 r. PCPR w K. zwróciło się do Urzędu Miasta Z. o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców dotyczących miejsca zameldowania małoletniej M. D. W odpowiedzi poinformowano, że M. D. jest zameldowana na pobyt stały w Z. przy ul. P. [...] od 28 września 2011 r. do chwili obecnej. W dokumentacji znajdującej się w dyspozycji PCPR w K. znajduje się również pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z 18 lutego 2016 r. dotyczące realizacji przez K. D. świadczeń rodzinnych na M. D. od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2013 r. PCPR w K. 10 marca 2016 r. przesłał do PCPR w Z. dokumentacje niezbędną do zawarcia porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków. W odpowiedzi PCPR w Z. poinformowało, że z analizy przesłanej dokumentacji nie wynika, że powiat z. jest powiatem właściwym w niniejszej sprawie.
Organ wnioskujący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Starosty Z. Wskazując na treść art. 26 § 1 kodeksu cywilnego wskazano, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Natomiast w myśl art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
W ocenie wnioskodawcy miejscem zamieszkania M. D. jest miejsce zamieszkania matki, która bezpośrednio przed wyjazdem do Indii mieszkała w Z. Dopiero postanowieniem z 16 grudnia 2015 r., III Nsm 212/15, Sąd Rejonowy w Kościanie orzekł, że miejscem zamieszkania małoletniej jest miejsce zamieszkania rodzica zastępczego. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy następczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 575) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W myśl z kolei art. 191 ust. 2, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Jeżeli natomiast nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3).
Organ wnioskujący stoi na stanowisku, że choć małoletnia M. D. przebywała w latach 2012 r. – 2015 r. w Indiach, ostatnim jej miejscem zamieszkania w Polsce przed umieszczeniem w pieczy zastępczej jest Z. ul. P. [...], tam bowiem M. D. mieszkała wraz z matką i realizowała swój obowiązek szkolny oraz tam również jest zameldowana na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Z. podniósł, że w przedstawionym stanie faktycznym, właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest Starosta K., gdyż zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Starosta K. w sposób nieprawidłowy powołuje się na uregulowania wynikające z 26 § 1 k.c. w zakresie, w którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców.
Powołując się wprost na przedmiotowy przepis, mając na uwadze ustalony w sposób prawidłowy stan faktyczny należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stosują się ją do osób posiadających obywatelstwo polskie, mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W doktrynie powszechnie podnosi się, że powyższy zapis odnosi się do osób fizycznych, w tym dzieci jak również osób dorosłych. W związku z powyższym, uwzględniając stanowisko Starosty K., w przedmiotowej sprawie nie można stosować ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a tym samym przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
Jednakże kierując się w szczególności dobrem dziecka oraz mając na uwadze, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawu cywilnego (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., I OW 11/11), należy podnieść, że stanowisko Starosty K. jest nieprawidłowe.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Starosty Z., należy ustalić podmiot właściwy działając w oparciu o art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W doktrynie podnosi się, że pierwszą kwestią normowaną w mniejszym przepisie jest ustalenie właściwości powiatu w stosunku do dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. W tym zakresie można wyodrębnić trzy następujące jej rodzaje: 1) ustalenie powiatu właściwego w przypadku pierwszego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ze względu na miejsce zamieszkania;
- 2) ustalenie powiatu właściwego w przypadku pierwszego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały;
- 3) ustalenie powiatu właściwego w przypadku pierwszego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej z uwagi na miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy. Wymienione powyżej sytuacje określają kolejność działań podejmowanych w zakresie ustalania właściwości powiatu, ponieważ w pierwszej kolejności musi zostać wykorzystana możliwość wymieniona w pkt 1, a dopiero w dalszej kolejności w pkt 2, natomiast pkt 3 stanowi instrument dopełniający występujące rozwiązania i jest wykorzystywany wówczas, gdy dwa wcześniejsze nie dadzą pożądanego rezultatu (por. Nitecki Stanisław, Ustawa o wspieraniu rodziny systemie pieczy zastępczej. Komentarz).
Zdaniem Starosty Z. miejscem zamieszkania M. D. nie był Z., lecz Ł. gdzie zamieszkiwał dziadek małoletniej przed przeprowadzką do K., które obecnie zamieszkuje. Ponadto istotne znaczenie ma również okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, na terenie jakiego powiatu przebywała przed ustanowieniem pieczy zastępczej M. D., otóż mieszkała ona wraz z dziadkami w K. Powyższe zresztą wynika z oświadczenia z 21 kwietnia 2016 r. oraz można zakładać, że wynikałoby z informacji uzyskanych od Zespołu Szkół Nr 1 w K., jednak wnioskujący zaniechał uzyskania stosownych informacji, które mogłyby potwierdzić w sposób oczywisty fakt zamieszkiwania przez M. D. w K. Tym samym nie ma podstaw do stosowania art. 191 ust. 2 i nast. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdyż nie istnieją wątpliwości o miejscu zamieszkania M. D. Ponadto nie sposób zgodzić się z interpretacją Starosty K. w zakresie wskazującym, że istotne znaczenie dla ustalenia właściwości organu jest ostatnie miejsce zamieszkanie M. D. przed wyjazdem do Indii, otóż art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje wprost, że właściwym organem jest powiat, na którego terenie zamieszkiwało dziecko przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a nie ostatnie miejsce zamieszkania i zameldowania w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Z akt sprawy wynika, że małoletnia M. D. od 28 września 2011 r. do chwili obecnej jest zameldowana na pobyt stały w Z., ul. P. [...]. Do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w Kościanie postanowienia z 16 grudnia 2015 r., III Nsm 212/15, o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie dziadka – S. D., pełnię władzy rodzicielskiej nad nią sprawowała matka – K. D., której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały w Polsce był Z., ul. P. [...]. Z kolei miejsce zamieszkania biologicznego ojca M. D. nie jest znane. Z akt sprawy wynika, że od lipca 2015 r. do 16 grudnia 2015 r. (data wydania postanowienia Sądu Rejonowego w Kościanie) małoletnia przebywała u dziadków.
W tym miejscu należy pokreślić, że ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w rodzinie zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.
Umieszczenie w rodzinie zastępczej następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia o tymże umieszczeniu i samo w sobie pojęcie nie budzi wątpliwości. Bardziej kłopotliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania. Pojęcie to wyjaśniają przytoczone powyżej przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, zaś osoby pozostającej pod opieką miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.). Należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawny, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice.
Argument z faktycznego pobytu małoletniej u dziadków jeszcze przez orzeczeniem sądu o umieszczeniu jej w rodzinie zastępczej nie ma zatem znaczenia i nie rozstrzyga o prawnym miejscu zamieszkania dziecka. Prawnym miejscem zamieszkania małoletniej przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Kościanie z 16 grudnia 2015 r., III Nsm 212/15, było zatem miejsce zamieszkania jej matki. K. D.miała miejsce zamieszkania, w rozumieniu art. 25 k.c., w Z., a co za tym idzie z mocy art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania małoletniej było również to miasto. Jakkolwiek przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu M. D. w rodzinie zastępczej zamieszkiwała ona u dziadków w K., to jednak miało to miejsce przed ograniczeniem władzy rodzicielskiej matce i przed ustanowieniem rodziny zastępczej w osobie dziadka S. D. W takiej sytuacji faktycznej należało uznać, że miejscem zamieszkania M. D. przed umieszczeniem po raz pierwszy w rodzinie zastępczej było miejsce zamieszkania w Polsce jej matki, a zatem miasto Z. Tym samym na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. D. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej jest Starosta Z. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.