Uzasadnienie
Burmistrz Gminy J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta S. i Prezydentem Miasta T., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. W. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej.
Wnioskodawca wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2015 r. J. W. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej "MOPS w S.") z wnioskiem o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej w N. Ośrodek ten uznał się za niewłaściwy i wniosek wraz z dokumentacją przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J. (dalej "OPS w J."). Z akt sprawy wynika, że J. W. mieszkał na terenie J. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w okresie od 20 kwietnia 2005 r. do 19 stycznia 2010 r., skierowany przez MOPS w S. decyzją z [...] lutego 2005 r. i umieszczony tam decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Decyzja z [...] lutego 2005 r. została uchylona decyzją MOPS w S. z [...] lutego 2010 r. nr [...]. J. W. nigdy wcześniej ani później nie zamieszkiwał już na terenie J. Od kilku lat mieszka na terenie T. w Domu im. [...]. Jest osobą chorą, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W okresie od 7 marca 2011 r. do 28 kwietnia 2011 r. leczył się w Wojewódzkim [...] Szpitalu Psychiatrycznym w Z., zaś w dniu 20 lutego 2015 r. badany był przez SPZZOZ N. Z kolei w okresie od 18 lutego 2015 r. do 20 lutego 2015 r. przebywał na oddziale psychiatrycznym Szpitala w N., a od 20 lutego 2015 r. do 16 marca 2015 r. na oddziale chorób wewnętrznych w Szpitalu Powiatowym w N., gdzie leczył zapalenie płuc. Fakt podejmowania przez J. W. leczenia w N. i Z. świadczy, że miejsce to traktuje jako centrum swoich spraw życiowych. Na terenie gminy J. zamieszkiwał natomiast jedynie tymczasowo w okresie skierowania do pobytu w DPS "[...]" w J., gdzie został zameldowany na pobyt stały, zgodnie z wymogami meldunkowymi. Odpłatność za jego pobyt ponosiła gmina kierująca, tj. S. Powodem uchylenia decyzji kierującej go do ww. Domu, było odbywanie kary pozbawienia wolności od 19 stycznia 2010 r. przez okres 3 miesięcy. Od tamtego czasu z Gminą J. nic go nie łączyło. Centrum spraw życiowych J. W. znajduje się w T. (w noclegowni uważany jest za osobę bezdomną), gdzie zamieszkuje od ponad 3 lat. Wobec powyższego wnioskodawca, powołując się na przepisy art. 101 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.p.s.", w dniu 22 czerwca 2015 r. przekazał sprawę do MOPR w T. W dniu 7 lipca 2015 r. MOPR w T. przekazał jednak wniosek ponownie do OPS w J. Wnioskodawca podał, że o tym, iż J. W. nigdy nie wiązał ani nie wiąże swojej przyszłości z J. świadczy także fakt, że wskazuje on chęć pobytu w DPS w N. Wniosek ten złożył przy tym w S., która to również uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia podania uznając wnioskodawcę za osobę bezdomną. Od czasu jednak opuszczenia DPS "[...]" w J. nie deklarował on chęci przebywania w tym mieście na stałe, a od około 5 lat w ogóle w nim nie przebywa, nie ma tu nieruchomości, rodziny, znajomych ani nie prowadzi tu żadnych życiowych spraw. Uznanie jego woli zamieszkania na tym terenie byłoby zatem sprzeczne z obowiązującą definicją miejsca zamieszkania zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." W ocenie wnioskodawcy, błędem jest uznanie J. W. za osobę bezdomną i powoływanie się na jego ostatnie stałe miejsce meldunku, jakim był DPS w J. Sam bowiem fakt zameldowania może służyć jedynie pomocniczo do ustalenia miejsca przebywania, nie powinien zaś mieć znaczenia rozstrzygającego przy ustalaniu miejsca zamieszkania. Obowiązek meldunkowy wynikający z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) ma na celu rejestrację faktu pobytu określonej osoby w danej miejscowości, a nie nadanie pobytowi statusu miejsca zamieszkania. DPS "[...]" na podstawie przepisów ww. ustawy meldował na pobyt stały mieszkańców domu, a w chwili obecnej na tej samej podstawie J. W. jest zameldowany na pobyt czasowy w Domu im. [...] w T. Rozstrzygnięcie zatem zaistniałej sytuacji powinno odbywać się, zdaniem wnioskodawcy, pomiędzy Gminą S., na terenie której, przed skierowaniem do DPS, J. W. zamieszkiwał a Miastem T., gdzie od ponad 3 lat jest mieszka. Generalną zasadą jest bowiem, że pomocy udziela ta gmina na terenie, której osoba ubiegająca się o pomoc na stale przebywa (miejsce stałego pobytu i zamiar pobytu w tej właśnie miejscowości). Gmina J. nie ma natomiast żadnego odniesienia ani do miejsca pobytu ani do miejsca zameldowania.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta T. wniósł o wskazanie Gminy J. jako organu właściwego w sprawie, z uwagi na to, że J. W. zameldowany był uprzednio w J., natomiast po odbyciu kary pozbawienia wolności stał się osobą bezdomną i zamieszkiwał w noclegowni w T. W dokumentacji przekazanej przez OPS w J. znajdowała się ponadto decyzja z [...] listopada 2012 r. informująca J. W. o zmianie wysokości przyznanego zasiłku stałego oraz harmonogramu przekazywanych wpłat w formie przelewu na konto noclegowni przy Parafii M.B.N.P. w T., która wskazuje, że OPS w J. jest organem właściwym do rozpatrywania jego wniosków.
Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na wniosek nie uznał się za organ właściwy w sprawie dotyczącej skierowania J. W. do domu pomocy społecznej i wniósł o wskazanie Gminy J. jako organu właściwego w sprawie. Podał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 101 ust. 6 U.p.s., bowiem decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej zachowuje swe znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki jest podstawą do przebywania danej osoby w domu pomocy społecznej. W chwili jej uchylenia traci ona znaczenie jako czynnik determinujący właściwość organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Skoro zatem po odbyciu kary pozbawienia wolności J. W. stał się osobą bezdomną i zamieszkiwał w noclegowni w T., to tym samym zastosowanie znajdzie przepis art. 101 ust. 2 U.p.s., zgodnie z którym właściwą miejscowo gmina w przypadku osoby bezdomnej jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, a w niniejszej sprawie - Gmina J. W dniu 2 grudnia 2015 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Burmistrza Gminy J. wraz z załącznikami, z którego wynika, że organem pozostającym w sporze z Burmistrzem Gminy J. jest Prezydent Miasta S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy J. a Prezydentem Miasta S., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J. W. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Okoliczności sprawy wskazują, że wniosek w sprawie niniejszej dotyczy skierowania do domu pomocy społecznej a nie umieszczenia w domu pomocy społecznej, jak nieprecyzyjnie i zamiennie wskazuje wnioskodawca. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej, bez uprzedniego skierowania jej - w drodze odrębnej decyzji - do wskazanej placówki. Z akt sprawy wynika, że wobec J. W. nie wydano decyzji o skierowaniu, a poprzednia decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o skierowaniu J. W. do DPS w J. została uchylona decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta S., jako organ pozostający w sporze, doprecyzował w piśmie z dnia 28 września 2015 r., że spór dotyczy wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 U.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 U.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się oświadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 U.p.s.).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało to, czy wnioskodawca jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. W przypadku bowiem osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, bez względu na to, kiedy ostatni raz w gminie tej osoba przebywała.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, J. W. ostatnio zameldowany był na pobyt stały w DPS "[...]" w J., gdzie przebywał w okresie od 20 kwietnia 2005 r. do 19 stycznia 2010 r., skierowany tam przez MOPS w S. decyzją z [...] lutego 2005 r. i umieszczony decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Decyzja o skierowaniu z [...] lutego 2005 r. została następnie uchylona decyzją MOPS w S. z [...] lutego 2010 r. Przyczyną uchylenia tej decyzji było osadzenie J. W. z dniem 19 stycznia 2010 r. w Zakładzie Karnym w Z., gdzie odbywał karę pozbawienia wolności przez okres 3 miesięcy. Po odbyciu kary J. W. nie zamieszkiwał już na terenie J. Od kilku lat mieszka natomiast na terenie T., najpierw w noclegowni [...] przy Parafii [...], a aktualnie w Hospicjum [...] (pismo Dyrektora MOPR w T. z 28 września 2015 r., k-30 akt sądowych).
Powyższe okoliczności wskazują, że w odniesieniu do J. W. trudno mówić o ześrodkowaniu aktywności życiowej w określonej miejscowości. Nie można zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., do którego należy się odwołać, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje tego określenia. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zgodnie z art. 6 pkt 8 U.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.) pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Powyższe wskazuje, że przebywanie w noclegowni, czy hospicjum przez kilka lat, nie może być traktowane jako miejsce zamieszkania J. W. w rozumieniu art. 25 K.c. Okoliczności sprawy pozwalają zatem przyjąć, że wnioskujący o skierowanie do domu pomocy społecznej jest osobą bezdomną. W taki też sposób swój status określił J. W. w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym na potrzeby niniejszego postępowania w dniu 15 maja 2015 r. Nie ma więc podstaw do ustalenia organu właściwego w sprawie zgodnie z art. 101 ust. 1 U.p.s.
Bez znaczenia dla sprawy pozostają przy tym okoliczności powoływane przez Burmistrza Gminy J., a dotyczące przebywania J. W. w Wojewódzkim [...] Szpitalu Psychiatrycznym w Z., na oddziale psychiatrycznym Szpitala w N., czy na oddziale chorób wewnętrznych w Szpitalu Powiatowym w N.. Szpitale również nie są lokalami mieszkalnymi, ani nie mogą być uznane za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 K.c. Placówki takie są bowiem zakładami leczniczymi, w których pobyt jest z założenia pobytem jedynie czasowym i nie służy celom mieszkalnym a leczniczym.
Podobnie dokumenty nadesłane przez Burmistrza Gminy J. przy piśmie z 2 grudnia 2015 r. nie świadczą o tym, że J. W. posiada miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Dokumenty te wskazują jedynie, że urodził się on w P., gdzie mieszkał w domu rodzinnym oraz że w latach 90-tych XX wieku zarejestrowany był w Urzędzie Pracy w S., gdzie miał meldunek na pobyt stały do 10 października 2004 r., a na pobyt czasowy do 18 października 2005 r. Nie sposób zatem z powyższych dokumentów wywieść, tak jak chce tego wnioskodawca, że J. W. jest do dnia dzisiejszego właścicielem domu w P., czy też ma miejsce zamieszkania na terenie S. Jak już wskazano powyżej o bezdomności świadczy, m.in. niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym i brak zameldowania na pobyt stały, co niewątpliwie ma miejsce w przypadku J. W. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność posiadania przez niego rodzeństwa, z którym nie ma kontaktu (jak wskazał w wywiadzie środowiskowym, zerwał więzi rodzinne i z rodzeństwem nie utrzymuje żadnych kontaktów).
Skoro zatem z akt sprawy wynika, że J. W. jest osobą bezdomną to zgodnie z art. 101 ust. 2 U.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o jego skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy J. - jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.