Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. (data nadania pisma z urzędzie pocztowym) Prezydent Miasta T. reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta T., a Wójtem Gminy I. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. J. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy I. błędnie uznał, iż zainteresowana jest osobą bezdomną i z obrazą art. 101 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), przekazał wniosek do Prezydenta Miasta T. W ocenie wnioskodawcy zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zainteresowana zamieszkuje w lokalu mieszkalnym - od dnia 1 czerwca 2014 r. wynajmuje lokal w J., składający się z czterech pomieszczeń przeznaczonych na cele mieszkalne znajdujących się na parterze budynku, piwnicy, a także pomieszczeń na poddaszu. Z opinii technicznej dotyczącej zamieszkiwanego lokalu wynika, iż pomieszczenia te nadają się do użytkowania do kwietnia 2017 r. Zajmowany przez zainteresowaną lokal spełnia wymogi określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.). Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy I. zainteresowana nie jest osobą bezdomną. Miejsce ostatniego zameldowania nie ma zatem w sprawie żadnego znaczenia. Aktywność życiowa D. J. skoncentrowana jest obecnie w gminie I. Przebywa ona bowiem w tej miejscowości, zamieszkuje w ww. lokalu. Organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest więc Wójt Gminy I. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy I. reprezentowany przez pełnomocnika, wskazał, że jego zdaniem organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta T. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż zainteresowana nie jest osobą bezdomną. Stwierdził, że należy wyłączyć z pojęcia lokalu mieszkalnego, czyli nadającego się do zamieszkania, możliwość uznania za taki lokal na podstawie subiektywnych przekonań osób zainteresowanych, jest bowiem wiele rodzajów przypadków, w których osoby zainteresowane będą twierdził, że miejsce, w którym przebywają nadają się do zamieszkania, choć obiektywnie osoby te są bezdomne. Zainteresowana już w październiku 2016 r. miała poważne obawy odnośnie do stanu budynku, w którym wynajmuje lokal. Obawy te były uzasadnione wstrząsami budynku o niespotykanej wcześniej sile. Od eksperta budowlanego dowiedziała się, że przebywanie w budynku grozi śmiercią. Nie chcąc zginąć pod gruzami, przez 3 noce spała w samochodzie, o czym informowała w piśmie z dnia 16 października 2016 r. Dalej przedstawiono argumentację wskazującą na wadliwość sporządzonej opinii technicznej dotyczącej budynku, w którym zainteresowana wynajmuje lokal, opisano stan techniczny tego budynku, podkreślając, że uniemożliwia on bezpieczne w nim zamieszkiwanie. W konsekwencji powoduje to, że zainteresowaną należy uznać za osobę bezdomną, skoro budynek, w którym wynajmuje ona lokal, ze względu na stan techniczny nie nadaje się do zamieszkania. Zainteresowana posiada zameldowanie w T. na pobyt stały (choć nieostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2016 r. została wymeldowana), a w lokalu w którym jest zameldowana nie ma możliwości zamieszkania, bo mieszkają w nim inne osoby.
Dodatkowo organ wskazał, że dwa z czterech wynajętych pomieszczeń nie mogły być przeznaczone w dniu zawarcia umowy, na jakiekolwiek cele, nie tylko na cele mieszkalne. Jeżeli przedmiot umowy najmu w połowie nie mógł być wykorzystywany zgodnie z umową, to umowa była niezgodna z przepisem art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji pociąga jej nieważność na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, co z kolei wywołuje skutek, że umowa najmu powinna być uważana za niezawartą, skoro w chwili jej zawarcia była bezwzględnie nieważna.
Dalej Prezydent Miasta T. wskazał, że zainteresowana przebywa w J. na terenie gminy I., natomiast całą swoją przyszłość wiąże z miastem T., uzasadniając to faktem urodzenia się w tym Mieście i mieszkania w nim 55 lat; zmianę miejsca zamieszkania uzasadniała brakiem pracy. Do mieszkania komunalnego w T. zamierzała wrócić, ale zaszły nieprzewidziane okoliczności - jej matka, najemca lokalu komunalnego, rozwiązała umowę najmu, nie informując jej o tym kroku. Długi czas zainteresowana żyła w przekonaniu, że wróci do mieszkania w T. O tej sytuacji dowiedziała się dopiero gdy wystąpiła o nowy dowód osobisty w Urzędzie Miasta T. Obecnie w jej dawnym lokalu zamieszkują inne osoby. Mimo tych doświadczeń zainteresowana nie chce zrywać więzi z T. Do zmiany miejsca pobytu na T. skłaniają ją ponadto stan jej zdrowia. W obecnym miejscu pobytu ma 84 km do lekarza specjalisty. W ocenie Prezydenta Miasta T. miejscem zamieszkania zainteresowanej jest miasto T., a właściwość organu winna być oceniona w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podnieść też trzeba, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości.
Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przez osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal " należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawodawca, określając w ten właśnie sposób pojęcie "lokalu", celowo pominął kryteria przedmiotowe, gdyż są one praktycznie dla wszystkich oczywiste, a skoncentrował się jedynie na kryterium funkcjonalnym. W rezultacie, o tym, jakim celom służy dany lokal, decyduje wola jego właściciela, mogąca znaleźć wyraz np. w umowie, na podstawie której właściciel oddaje ten lokal do używania innej osobie (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OW 331/13).
Jak wynika z akt sprawy, zainteresowana od co najmniej 7 lat (jak sama podaje) nie mieszka w T., a miejscem jej zamieszkania jest m. J., gmina I., gdzie wynajmuje lokal. W ocenie NSA, skoro właściciel lokalu wynajął go zainteresowanej dla celów mieszkalnych, a zainteresowana na powyższe wyraziła zgodę (co wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego) i zamieszkuje w tym lokalu od kilku lat, lokal ten zaś spełnia podstawowe funkcje, umożliwiające zamieszkiwanie w nim osób przez cały rok, to brak jest podstaw do przyjęcia, że pomieszczenie zajmowane przez D. J. nie może być uznane za lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji mieszkaniowej strony, jednakże nie może to mieć wpływu na ocenę sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. W rezultacie więc przyjąć należy, że zainteresowana nie jest osobą bezdomną, gdyż - zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego - ma określone miejsce zamieszkania. Wyjaśnić przy tym należy, iż w kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie legalności umowy najmu zawartej przez zainteresowaną ani też dokonywanie oceny wydanej opinii technicznej budynku.
Trzeba natomiast w tym miejscu podkreślić, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoważny z życzeniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też z wolą zerwania wszelkich więzi z miejscem zameldowania czy poprzedniego zamieszkiwania. Dlatego też na ocenę, jakie jest aktualnie miejsce zamieszkania zainteresowanej nie ma wpływu okoliczność, że być może zmieni ona to miejsce w przyszłości. Nie można, także przyjąć - jak chce tego Wójt Gminy I. - że chęć zamieszkania w innej miejscowości, w tym przypadku w T. (plany na przyszłość), może przesądzać o tym, że brak jest przesłanki "zamiaru stałego pobytu" (art. 25 ustawy Kodeks cywilny). Tym bardziej, iż w okolicznościach faktycznych sprawy w żadnym razie nie można przyjąć, że miejscem zamieszkania są T., bowiem w tej miejscowości zainteresowana fizycznie nie przebywa od bardzo dawna - co podkreślono w odpowiedzi na wniosek - i nie ma możliwości powrotu do miejsca poprzedniego zameldowania, gdzie mieszkają już inne, obce dla niej osoby.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.