Uzasadnienie
Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [..] wnioskiem z 29 września 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.
Spór ma charakter negatywny, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. W. umieszczonej w rodzinie zastępczej G. i M. W. – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Częstochowie z 15 stycznia 2014 r. VI Nsm 1121/13.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można więc stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia NSA z: 6.12.2006 r. I OW 48/06, Lex 321535; 5.12.2008 r. I OW 142/08, Lex 565694).
W niniejszej sprawie spór między organami samorządowymi powstał w zakresie ustalenia powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. W. umieszczonej w rodzinie zastępczej.
Zagadnienie dotyczące umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i pokrycia wydatków z tym związanych do dnia 1 stycznia 2012 r. regulował art. 86 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – obecnie j.t. Dz. U. 2013, poz. 182 ze zm., dalej ups). Ustęp 4 art. 86 ups w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. przewidywał, że "powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo–wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo– wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo–wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3".
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że porozumienie, o którym mowa w art. 86 ups nie miało charakteru aktu administracyjnego, lecz umowy cywilnoprawnej. Jeżeli zatem sprawa pokrywania kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w placówce opiekuńczo–wychowawczej załatwiana jest w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to znaczy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy decyzji administracyjnej (postanowienia NSA z 1.7.2010 r., I OW 52/10; 1.6.2009 r., I OW 37/09, cbosa).
Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 86 ups został uchylony na podstawie art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 – obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm., dalej uwr), a materia ta została uregulowana w art. 191 ust. 4 tej ustawy (który stanowił odpowiednik uchylonego art. 86 ups), zgodnie z którym powiat, na terenie którego funkcjonuje mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo– wychowawcza, zawiera z powiatem, właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie. Z dniem 24 maja 2012 r. art. 191 uwr został znowelizowany i zgodnie z jego ustępem 5 powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo–wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ups, że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej, pozostaje aktualny również w obecnym stanie prawnym (postanowienia NSA z: 24.9.2013 r., I OW 181/13; 27.9.2013 r. I OW 220/13; 21.5.2013 r. I OZ 17/13; 3.7.2012 r. I OZ 88/12, cbosa).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sporu w sytuacji, kiedy organy administracyjne zobligowane są do zawarcia porozumienia, oznaczałoby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej, a sprawy te nie podlegają rozpoznawaniu i rozstrzyganiu w formie decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro sprawa ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej nie jest załatwiana w formie administracyjnoprawnej, to tym samym nie można mówić, by powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 4 ppsa. W konsekwencji wniosek Prezydenta [...] należy odrzucić, jako niedopuszczalny. W kwestii dochodzenia spornych roszczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka znajdującego się w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, w sytuacji nie podpisania porozumienia, o którym mowa w art. 191 ust. 5 uwr – właściwy jest sąd powszechny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.