Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] pomiędzy nim a Starostą Powiatu [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej członków zarządu X. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. za istniejące zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Starosta [...] zezwolił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej określonych gruntów rolnych, ustalając określone opłaty z tytułu wyłączenia, o czym orzeczono w następujących decyzjach:
• WS.R6018-St-00009/10 z dnia 29 lipca 2010 r.,
• WS.6018-St-00057/10 z dnia 10 lutego 2011 r.,
• WS.6124.8.00021.2011 z dnia 11 października 2011 r.,
• WS.R6018-St-00019/09-15 z dnia 31 marca 2015 r.
Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż sprawca wyłączenia nie uregulował opłat wynikających z powyższych decyzji, w związku z czym Marszałek Województwa [...], jako wierzyciel, podjął czynności egzekucyjne.
Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. Sąd Rejonowy w [...] ogłosił upadłość wyżej wymienionej spółki. W związku z powyższym wierzytelności wynikające z powyższych decyzji zostały zgłoszone w postępowaniu upadłościowym. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] zakończył postępowanie upadłościowe w związku ze zbyciem całego majątku dłużnika upadłego. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] sp. z o.o. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Zaległość spółki w ewidencji analitycznej opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji z tytułu należności głównej wynoszą łącznie 1.871.217,38 zł.
Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 6 września 2021 r. wezwał Starostę Powiatu [...] do niezwłocznego wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej członków zarządu X. [...] sp. z o.o. za istniejące zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Powyższe wezwanie oparto o treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), zgodnie z którym właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Starosta pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. wskazał, iż właściwym do wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej członków zarządu jest marszałek województwa na podstawie art. 108 § 1 w zw. z art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.)
Organ wnioskujący o rozstrzygniecie sporu o właściwość nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty wskazując, iż zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634) opłaty za wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nakładane są w drodze decyzji uprawnionego organu i są należnościami publiczno-prawnymi pobieranymi na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540).
Podkreślono, że art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409) stanowi normę kompetencyjną ustalającą właściwość rzeczową organu administracji w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta wskazuje również inne organy lub podmioty pełniące funkcje organu administracji właściwe w odniesieniu do określonych kategorii spraw wskazanych w ustawie. Decyzje starosty dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji oparte są na normie kompetencyjnej wskazanej w art. 5 powyższej ustawy, obejmującej właściwość rzeczową spraw ochrony gruntów rolnych. Jednocześnie z art. 13 ust. 16 i ust. 17 wynika kompetencja marszałka województwa do wydania decyzji z zakresu umarzania całości lub części należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
Mając na uwadze powyższe Marszałek Województwa uznał, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej członków zarządu Spółki i wobec tego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W odpowiedzi na powyższe Starosta wniósł o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a z ostrożności procesowej o wskazanie Marszałka Województwa, jako organu właściwego w sprawie.
Organ powołał się na art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), zgodnie z którym za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Natomiast zgodnie z art. 108 o.p. o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Starosta stwierdził, ze samo wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej jest pozostawione uznaniu organu podatkowego i następuje z urzędu.
Podkreślono przy tym, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, aby doszło do sporu o właściwość musi istnieć sytuacja umożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, przy czym chodzić musi o postępowanie wszczynane na wniosek strony. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych z urzędu, gdy organ administracji dochodzi do wniosku, że sprawa nie należy do jego właściwości, nie wszczyna postępowania administracyjnego. W powyższym zakresie odwołano się do postanowień NSA: z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GW 6/09; z 7 lipca 2009 r., II GW 2/09, z 18 lutego 2005 r., sygn. akt OW 151/04.
Z uwagi na powyższe argumenty uznano, że wniosek Marszałka Województwa nie zasługuje na uwzględnienie i podlegać powinien oddaleniu.
Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, Starosta wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie.
Organ wskazał, że Marszałek Województwa w swoich pismach wskazywał, że powołane powyżej decyzje w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej zostały wydane z urzędu, jednakże Starosta wydał z urzędu jedynie decyzje z dnia 31 marca 2015 r., natomiast decyzje z 29 lipca 2010 r., 10 lutego 2011 r. oraz 11 października 2011 r. wydane zostały na wniosek Spółki.
Równocześnie Starosta zwrócił uwagę, że aktem notarialnym Rep. [...] numer [...] z dnia 8 października 2013 r. nastąpiło przeniesienie własności działek o wyszczególnionych numerach ewidencyjnych, które były objęte decyzją Starosty z dnia 31 marca 2015 r. ze Spółki na rzecz osoby fizycznej. Następnie aktem notarialnym Rep. [..] numer [..] z dnia [..] lutego 2014 r. (sprostowanym protokołem Rep. [...] numer [...] z dnia [...] marca 2014 r.) grunty zostały przekazane w drodze darowizny kolejnej osobie fizycznej. Natomiast aktem notarialnym Rep. [...] numer [...] z dnia [...] października 2018 r. syndyk masy upadłości spółki dokonał sprzedaży osobie fizycznej zorganizowanej części przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego – w skład którego wchodził zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odkrywkowej eksploatacji górniczej kruszyw mineralnych w Z. prowadzoną pod nazwą: Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Powołanym wyżej aktem notarialnym zbyte zostały działki o wskazanych numerach ewidencyjnych, objęte decyzjami Starosty z dnia 29 lipca 2010 r., 10 lutego 2011 r. oraz 11 października 2011 r. oraz działki objęte decyzją Starosty z dnia 31 marca 2015 r. wydaną z urzędu. Następnie aktem notarialnym Rep. [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. własność tych gruntów została przeniesiona na rzecz [..] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. Starosta powołał się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409), zgodnie z którym osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów – art. 4 pkt 11 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Dyspozycja powołanego wyżej art. 12 ust. 4 Ustawy obejmuje sytuację kiedy dochodzi do legalnego wyłączenia z produkcji rolniczej, tj. w oparciu o uzyskane na wniosek zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej, w trybie art. 11 ust. 1 ustawy, w stosunku do nieruchomości, która następnie została zbyta na rzecz osoby trzeciej. W tej sytuacji obowiązek uiszczenia opłaty rocznej obciąża nabywcę nieruchomości.
Osobą, którą obciążają opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej zawsze jest podmiot faktycznie dokonujący takiego wyłączenia, a w sytuacji, gdy czyni to niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kwalifikowany jest jako "sprawca wyłączenia". Wobec czego podkreślono, że o "sprawcy wyłączenia" mówimy wyłącznie w przypadku decyzji wydanych z urzędu w trybie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.
Ponad powyższe Starosta wskazał, że art. 5 ust. 1 Ustawy stanowi, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, jednakże nie sposób przyjąć, aby właściwość rzeczowa starosty dotyczyła również decyzji orzekających o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, o których mowa w art. 108 § 1 o.p. W doktrynie podkreśla się, że właściwość rzeczowa starosty obejmuje następujące kompetencje:
- wydawanie decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji,
- nakładanie obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchniczej warstwy gleby,
- nakazywanie wykonania niektórych przedsięwzięć przeciwerozyjnych,
- dokonywanie rekultywacji gruntów zdegradowanych lub zdewastowanych w wyniku klęsk żywiołowych przez nieustalone osoby,
- przekazywanie praw i obowiązków określonych w decyzjach rekultywacyjnych,
- kontrola stosowania przepisów ustawy,
- prowadzenie sprawozdawczości
Ponadto, niezależnie od kompetencji przysługujących staroście jako organowi właściwemu, starosta:
- zapewnia badania poziomu skażeń na gruntach wokół zakładów przemysłowych,
- wydaje decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania (W. Radecki [w:] Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2012, art. 5).
Z kolei art. 22b ust. 4 Ustawy mówi, że marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu m.in. należności i opłat rocznych związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. Środki należne jako należności i opłaty roczne przekazywane są przez zobowiązanych bezpośrednio na rachunek województwa. Biorąc pod uwagę, iż marszałek województwa jest organem egzekucyjnym w przypadku należności i opłat rocznych za wyłączenie produkcji rolniczej, starosta nie posiada bieżących informacji co do stanu egzekucji, a co za tym idzie nie jest w stanie samodzielnie ocenić, czy egzekucja z majątku zobowiązanej spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, co z kolei ma kluczowe znaczenie dla zachowania terminów przedawnienia określonych w art. 118 o.p.
Przepisem ogólnym wskazującym na właściwość organów w zakresie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym jest art. 6 ust. 1 u.f.p., który w punkcie 4 stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Pomimo tego, że ustawodawca nie przypisał danego organu do określonej kategorii jednostek samorządu terytorialnego, to wydaje się nie budzić wątpliwości, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie organem pierwszej instancji właściwym dla należności budżetu gminy, starosta do należności budżetu powiatu, a marszałek województwa do należności budżetu województwa. Jako, że należności i opłaty roczne związane z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są dochodami budżetu województwa (art. 22b ust. 1 Ustawy), to na podstawie przywołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności i opłat rocznych na mocy tego przepisu byłby marszałek województwa.
Podsumowując, Starosta wskazał na następujące okoliczności:
- wydanie decyzji o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich nie jest "sprawą ochrony gruntów rolnych" w rozumieniu art. 5 Ustawy,
- należności i opłaty roczne związane z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej stanowią dochód budżetu województwa,
- marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych,
Tym samym w ocenie Starosty należy przyjąć, że organem pierwszej instancji właściwym do wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej członków zarządu Spółki, na podstawie art. 108 § 1 w zw. z art. 116 o.p. jest marszałek województwa, a nie starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Natomiast przez pojęcie sporu kompetencyjnego należy rozumieć rozbieżność oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej zaistniałej pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew temu co stwierdzono w złożonym wniosku, nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, a ze sporem o właściwość pomiędzy dwoma organami samorządu terytorialnego. Powstały spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny, albowiem spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.l.").
Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne, wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych. Podstawa prawna do orzeczenia w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych o należnościach i opłatach wynika z art. 12 ust. 1 powyższej ustawy, jednak źródłem tego obowiązku jest wydana decyzja. Art. 30 u.o.g.r.l. wskazuje, że w przypadku niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Równocześnie zgodnie z art. 19 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2022 r., poz. 479 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.e.a."). organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być organ inny niż wymienione w § 1-7 tegoż przepisu, w zakresie określonym odrębnymi ustawami.
Odnosząc się do regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że zgodnie z art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l. dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy:
- należności;
- opłaty roczne;
- opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby;
- opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4;
- odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4.
Stosownie natomiast do art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1.
Tym samym przepis art. 22b ust. 4 o.g.r.l., jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 19 § 8 u.p.e.a., albowiem określa wprost, kto jest organem egzekucyjnym w przypadku egzekucji dochodów budżetu województwa związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. W tej sytuacji brak jest podstaw, aby sięgać do regulacji o charakterze ogólnym zawartej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Równocześnie przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że marszałek województwa jest jednocześnie zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. Aktualna treść przepisu art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l., definiująca marszałka województwa jako wierzyciela i organ egzekucyjny w powyższym zakresie, została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1695) i weszła w życie w dniu 23 listopada 2015 r. Tym samym kwestia ta została jednoznacznie przesądzona przez ustawodawcę i nie pozwala na wywodzenie odmiennej interpretacji w tym zakresie.
Dochody wskazane w art. 22b ust. 1, w myśl art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Do spraw dotyczących należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, które nie zostały uregulowane w samej ustawie o finansach publicznych, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) nakazuje stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; powoływanej dalej jako "o.p.").
O odpowiedzialności solidarnej członków zarządu za zobowiązania spółki, uregulowanej w art. 116 § 1 o.p., zgodnie z art. 108 § 1 o.p. orzeka właściwy organ podatkowy. Organami podatkowymi, właściwymi rzeczowo w zakresie orzekania o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, są organy podatkowe pierwszej instancji, w których kompetencji leży wymiar i pobór danego świadczenia (R. Dowgier [w:] Ordynacja podatkowa. Tom I. Zobowiązania podatkowe. Art. 1-119zzk. Komentarz aktualizowany, red. L.Etel, Lex/el. 2023, art. 108). W sprawach dotyczących zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, w obliczu powyżej przedstawionych regulacji prawnych, organem tym jest marszałek województwa, który jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym z tytułu powyższych zobowiązań.
Mając powyższe na uwadze, właściwym organem do wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej członków zarządu spółki X. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. za istniejące zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest Marszałek Województwa [...].
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.