Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 lutego 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zasiłku stałego dla M.S..
We wniosku podniesiono, że M.S. faktycznie zamieszkuje w W. przy ul. N. [...], dlatego też organem właściwym w jego sprawie powinien być Prezydent m. st. Warszawy.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 6 listopada 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. podwyższył kwotę zasiłku stałego, przyznanego M.S. decyzją tego samego organu z dnia 17 października 2005 r., do kwoty 300 zł. Następnie decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił przyznania stronie dalszej pomocy w formie zasiłku stałego, wskazując m. in., że zawarł on związek małżeński z T.A. i zamieszkał na stałe w W. przy ul. N. [...], gdzie zamieszkuje też córka jego żony O.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] października 2011 r. zmienił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i przyznał stronie zasiłek stały w kwocie 133,34 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. W następstwie rozpatrzenia złożonego w sprawie odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpoznania organ pierwszej instancji powinien przekazać sprawę wg właściwości z jednoczesnym żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie lub wystąpienia ze sporem o właściwość.
W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 19 K.p.a. przekazał akta sprawy M.S. zam. W., ul. N.[...] Prezydentowi m. st. Warszawy, podnosząc m. in., że decydujące znaczenie dla określenia właściwości miejscowej organu ma miejsce faktycznego zamieszkiwania strony, a nie adres, pod którym jest ona zameldowana.
Pismem z dnia 3 lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił akta sprawy M.S. Burmistrzowi Miasta i Gminy G., wskazując, że właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy pozostaje ten organ, który wydał decyzję przyznającą zasiłek stały, a ponadto z oświadczenia strony złożonego w dniu 29 grudnia 2011 r. wynika, że nadal wiąże ona swoją przyszłość z miejscowością w której jest zameldowana, tj. N..
Pełnomocnik M.S. pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy G. o dalszą wypłatę zasiłku stałego oraz o wypłatę zaległych należności. Organ ten uznając się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy zasiłku stałego, wniosek pełnomocnika strony, przekazał Prezydentowi m. st. Warszawy. Prezydent m. st. Warszawy nie uznając swojej właściwości odesłał przekazane dokumenty, podnosząc, że zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 65/12, był organem właściwym jedynie w sprawie wniosku M.S. z dnia 1 grudnia 2011 r. o przyznanie zasiłku okresowego, natomiast nie jest organem właściwym do rozpatrzenia jakiegokolwiek świadczenia przed tą datą.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent m. st. Warszawy wniósł o oddalenie wniosku i wyznaczenie Burmistrza Miasta i Gminy G. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy, stosownie do wydanych przez ten organ decyzji administracyjnych ustalających prawo do zasiłku stałego. W piśmie tym Prezydent m. st. Warszawy zauważył, że wprawdzie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.) wynika, że o właściwości miejscowej organów gminy decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 Kodeksu cywilnego, to jednak M.S. nie występował w miejscu pobytu (dzielnica [...]) o ustalenie prawa i wypłatę zasiłku stałego. W tej sytuacji, a zwłaszcza w celu zaspokojenia wstecznych roszczeń, trudno przyjąć zasadę określoną w art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej zmierzającą do zwrotu poniesionych świadczeń od gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania strony na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu właściwości organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Natomiast spór kompetencyjny jest wówczas, gdy pozostają w nim organy jednostek samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z negatywnym sporem o właściwość miejscową pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, tj. Burmistrzem Miasta i Gminy G. a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, gdyż oba organy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy dotyczącej zasiłku stałego dla M.S..
Zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy organem właściwym w wszczętej z urzędu sprawie w przedmiocie zasiłku stałego dla M.S. jest Burmistrz Miasta i Gminy G., gdyż to na terenie tej gminy M.S. występował o ustalenie prawa i wypłatę zasiłku stałego. Ponadto organ ten jako organ pierwszej instancji wydawał wszystkie decyzje administracyjne w sprawie zasiłku stałego dla strony. Tak więc w ocenie Prezydenta m. st. Warszawy, skoro rozpoznawana sprawa dotyczy zaspokojenia wstecznych roszczeń, to organem właściwym powinien być organ prowadzący dotychczas sprawę.
Odnosząc się do powyższego, zauważyć należy, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej z zakresu przyznania zasiłku stałego następuje na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ustawie tej poza uregulowaniami materialnoprawnymi zawarte zostały normy prawa o charakterze procesowym, które stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest m.in. art. 101 ust. 1 ww. ustawy, który określa właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej, do których na mocy art. 36 pkt 1 lit. a zalicza się zasiłek stały. A zatem w tego rodzaju sprawach właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, z nielicznymi wyjątkami.
Na określenie właściwości miejscowej gminy, do rozpoznania aktualnie sprawy dotyczącej zasiłku stałego, nie ma natomiast wpływu podnoszona okoliczność, że rozpoznawana sprawa dotyczy zaspokojenia wstecznych roszczeń o wypłatę zasiłku stałego przyznanego przez właściwą wówczas gminę. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 106 ust. 5 ww. ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
- Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powyższy przepis określa zatem sytuacje w których może dojść do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Przy czym postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to, zatem kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinno być zatem zbadane, czy została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie stwierdzone jaki skutek wywołują dokonane ustalenia w odniesieniu do ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że zarówno art. 106 ustawy o pomocy społecznej, jak i inne przepisy tej ustawy nie regulują odrębnie właściwości miejscowej gminy uprawnionej do zmiany lub uchylenia wydanej wcześniej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Brak szczególnej regulacji w tym zakresie powoduje, że zastosowanie ma wskazana powyżej ogólna zasada wyrażona w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyjątki od tej ogólnej zasady określone w art. 101 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie mają zastosowania w sprawie, gdyż M.S. nie jest osobą bezdomną, ani mieszkańcem domu pomocy społecznej, a ponadto rozpoznawana sprawa nie należy do spraw niecierpiących zwłoki oraz nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą strony. Właściwość miejscowa gminy ustalona powinna być zatem według miejsca zamieszkania M.S..
Podkreślenia wymaga fakt, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. A zatem o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Tak więc do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Natomiast kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Zameldowanie jest tylko czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w przypadku M.S. obie wymienione w art. 25 K.c. przesłanki spełnia Miasto Stołeczne Warszawa. Nie ulega wątpliwości, że w dniu powstania sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy G. a Prezydentem m. st. Warszawy M.S. faktycznie zamieszkiwał w W. przy ul. N. [...] wraz z żoną i jej córką, gdzie przebywa od dłuższego czasu, tj. od 2010 r., gdyż na skutek konfliktu rodzinnego z bratem nie może przebywać w miejscu zameldowania – N. Ponadto w wywiadzie środowiskowym M.S. oświadczył, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną w W., przy ul. N. [...], potwierdziła to także jego żona, a także pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania. Adres [...] wskazany został również przez stronę jako miejsce odbioru korespondencji. Tym samym samo oświadczenie M.S. z dnia 29 grudnia 2011 r., w którym stwierdził m. in., że swoją aktywność życiową koncentruje w G., nie ma tu decydującego znaczenia. Należy bowiem przyjąć, że przebywanie w W. połączone z ześrodkowaniem aktywności życiowej przez M.S. w tym mieście wskazuje na zamiar przebywania w nim na stałe, a tym samym czyni z niego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.
Skoro właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano i co w zasadzie nie było kwestionowane jest W., to właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej zasiłku stałego dla M.S. jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.